I GSK 221/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2103/23 w zakresie pozostawienia skargi bez rozpatrzenia w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w B. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 25 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) postanowieniem z 6 listopada 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2103/23 pozostawił bez rozpatrzenia skargę E. Sp. z o.o. w B. (dalej: skarżąca lub Spółka) na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: organ) z dnia 25 lipca 2023 r., w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Spółka wzięła udział w postępowaniu konkursowym "Szybka ścieżka – Innowacje cyfrowe" organizowanym przez organ. Pismem z [...] stycznia 2023 r. skarżąca otrzymała informację o pozytywnej ocenie wniosku i wybraniu projektu do dofinansowania. Natomiast pismem z [...] maja 2023 r. Spółka została poinformowana o przeprowadzonej przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej kontroli doraźnej m.in. prawidłowości wyboru projektu skarżącej, w związku z czym wniosek o dofinansowanie został ponownie oceniony na ocenę negatywną. Skarżąca złożyła zastrzeżenia do powyższej informacji. Organ zaskarżonym pismem z 25 lipca 2023 r. poinformował skarżącą o nieuwzględnieniu zastrzeżeń od wyników kontroli przeprowadzonej przez Ministerstwo. W skardze do WSA Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu i zobowiązanie organu do podpisania umowy o dofinansowanie projektu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że w sprawie miał zastosowanie art. 61 ust. 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818; dalej: ustawa wdrożeniowa) w związku z czym skarga została wniesiona po ustawowym terminie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 61 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej polegające na niewłaściwym zastosowaniu przedmiotowej regulacji, w sytuacji gdy skarżąca wywiodła skargę na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i zaskarżyła akt w postaci rozstrzygnięcia Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie, zawartego w "Informacji o nieuwzględnieniu zastrzeżeń" z dnia 25 lipca 2023 r., dotyczącej wniosku nr [...] złożonego w konkursie "Szybka ścieżka - Innowacje cyfrowe" (konkurs 1/1.1.1/2022), albowiem przepisy ustawy wdrożeniowej nie przewidują możliwości wniesienia protestu od przedmiotowego aktu, tym samym nieuzasadnione jest przyjmowanie terminu do wniesienia skargi określonego w art. z art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej tj. 14 dni, przyjąć zaś należało termin określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. tj. 30 dni; b) art. 61 ust. 6 w zw. z art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej polegające na pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia, w sytuacji gdy do niniejszej sprawy w zakresie postępowania przed Sądem nie mają zastosowania przepisy proceduralne ustawy wdrożeniowej, zaś w przypadku stwierdzenia złożenia skargi po terminie powinna ona podlegać odrzuceniu. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznania sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o pozostawienie jej bez rozpatrzenia lub o jej odrzucenie. A w przypadku gdy nie zajdą podstawy do zastosowania rozstrzygnięć o charakterze formalnym, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Istota sporu na obecnym etapie postępowania sprowadza się do oceny czy Sąd I instancji prawidłowo pozostawił bez rozpatrzenia skargę Spółki z uwagi na wniesienie jej po upływie wskazanego w ustawie wdrożeniowej czternastodniowego terminu. Ustawa wdrożeniowa wprowadza pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a., m.in. skrócone zostały terminy do wniesienia skargi i skargi kasacyjnej, wprowadzono termin do rozpatrzenia skargi, a także przewidziano tryb jej wniesienia bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązania zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, skarga, o której mowa w ust. 1 jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1, a w przypadku, o którym mowa w art. 54 ust. 3 - w terminie 14 dni od dnia upływu terminu na uzupełnienie protestu lub poprawienie w nim oczywistych omyłek, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z kolei, jak stanowi art. 61 ust. 6 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wniesienie skargi po terminie, o którym mowa w ust. 2, powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W niniejszej sprawie wniosek o dofinansowanie Spółki został oceniony pozytywnie i w związku z tym skierowano go do dofinansowania. Natomiast w wyniku kontroli doraźnej przez Instytucję Zarządzającą ocena projektu skarżącej została zmieniona na negatywną, co wiązało się z odstąpieniem od podpisania umowy o dofinansowanie dla projektu Spółki. Przepisy o Kontroli i audycie zawarte w Rozdziale 7 ustawy wdrożeniowej, na podstawie której została przeprowadzona kontrola doraźna (art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1) przez Instytucję Zarządzającą nie przewiduje możliwości odwołania poza wniesieniem zastrzeżeń pokontrolnych. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że zalecenia/informacje pokontrolne nie stanowią aktów o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast ustawa wdrożeniowa nie reguluje w żaden sposób sytuacji odmowy podpisania umowy o dofinansowanie po zmianie oceny projektu. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę wdrożeniową. Treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mówi o tym, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie mamy in genere do czynienia z czynnością odmowy podpisania umowy o dofinansowanie, na którą to czynność złożyła się zmiana oceny projektu skarżącej w związku z pozyskaniem przez organ od Instytucji Zarządzającej informacji pokontrolnej wniosku Spółki. Rozwijając przesłanki aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazać należy, że czynność w postaci "odmowy podpisania umowy" nie jest decyzją administracyjną, nie jest postanowieniem administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę, co do istoty, nie jest również postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Została podjęta w sprawie indywidualnej skarżącej kasacyjnie Spółki. Jednakże czynność ta dotyczyła też uprawnienia w postaci dofinansowania wynikającego z przepisów prawa, tym bardziej, że nie była to czynność warunkowana zgodnie z obowiązującymi regulacjami (wyborem organu), ale z "beztrybowo" dokonaną ex post zmianą oceny projektu (z pozytywnej na negatywną) i w związku z tym przedmiotową odmową zawarcia umowy. Z tych tez względów uznać należy, że omawiana czynność ma charakter publicznoprawny, gdyż dotyczy relacji o wyżej wskazanym charakterze. Konkludując, stwierdzić jednoznacznie należy, że pismo organu z 25 lipca 2023 r., o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie ze względu na zmianę oceny projektu po przeprowadzonej kontroli jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa. W związku z powyższym podlega ono kognicji sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 p.p.s.a. Mając na uwadze przedstawiony powyżej wywód, NSA stwierdza, że zaskarżona informacja organu podlegała zaskarżeniu, którą to czynność obowiązywały ustawowe terminy procesowe przewidziane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 3p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, mając na uwadze treść uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, w której przyjęto, że art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.