I GSK 2233/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner (autor uzasadnienia) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 324/19 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na czynność Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 listopada 2018 r. nr OR10-6521.3.3-OR1000002/17/18 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 580,- (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r., o sygn. akt V SA/Wa 324/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." uwzględnił skargę P. Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w W., orzekając że "uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr OR10-6521.3.3-OR1000002/17/18 ", z dnia 26 listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy.". Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z 27 października 2017 r. spółka wystąpiła o dofinansowanie na realizację operacji w ramach działania 2.3. "Inwestycje produkcyjne w akwakulturę" w zakresie poddziałania "Efektywne gospodarowanie zasobami, zmniejszenie zużycia wody i chemikaliów, systemy recyrkulacji minimalizującej zużycie wody, o których mowa w art. 48 ust. 1 lit. e) i oraz rozporządzenia nr 508/2014" w ramach Priorytetu 2 - Wspieranie akwakultury zrównoważonej środowiskowo, zasobooszczędnej, innowacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy, zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze". Mimo uzupełniania wniosku na wezwanie organu, organ ten uznał, że strona nie dostarczyła kompletnej dokumentacji oraz nie skorygowała wszystkich błędów i nieścisłości. Z tego powodu na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1267 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o wspieraniu" i § 46 ust. 4 w związku z ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej oraz wysokości stawek tej pomocy na realizację działań w ramach Priorytetu 2 - Wspieranie akwakultury zrównoważonej środowiskowo, zasosobooszczędnej, innowacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy, zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" (Dz. U. z 2017 r., poz. 515 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem" organ odmówił skarżącej przyznania pomocy finansowej na realizację operacji w zakresie działania 2.3. "Inwestycje produkcyjne w akwakulturę" w ramach Priorytetu 2, zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze". Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że wniosek był błędnie lub niekompletnie wypełniony, strona nie dostarczyła zaktualizowanego biznesplanu operacji, który zawierałby dane spójne ze zaktualizowanym wnioskiem i załącznikami, określającymi wysokość kosztów realizacji operacji, nie skorygowała błędów w biznesplanie, termin zakończenia i liczby etapów realizacji operacji były niespójne, niespójne były także harmonogram rozliczania transz zaliczek z harmonogramem realizacji operacji, studium wykonalności i biznesplanem, brak było możliwości weryfikacji poprawności oszacowania kosztów budowy pomieszczeń administracyjnych z warunkami wynikającymi z rozporządzenia, strona nie dostarczyła poprawnie sporządzonego zaktualizowanego biznesplanu operacji. W ramach uzupełnienia wniosku Spółka złożyła studium wykonalności. Wzór tego dokumentu został skarżącej udostępniony przez organ po konsultacji z instytucją zarządzającą, przy czym stanowił on wzór wykorzystywany dotąd w ramach Priorytetu 1. Dla Priorytetu 2 odrębnego wzoru nie opracowano. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że § 33 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia wynika obowiązek przygotowania i udostępnienia wzoru studium wykonalności wraz z instrukcją wypełnienia. Tymczasem w tej sprawie wystąpił "brak opublikowania wzoru", co "uniemożliwiło prawidłowe wypełnienie wszystkich wymogów związanych ze złożeniem prawidłowego wniosku, którego istotnym elementem było studium wykonalności". Zdaniem Sądu pierwszej instancji naruszenie to "miało istotny wpływ na możliwość dokonania rzetelnej oceny wniosków zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego, ponieważ ocena spełnienia jednego z warunków przyznania pomocy powinna być dokonywana w oparciu o dokument sporządzony według wzoru i zgodnie z instrukcją, które do momentu zakończania naboru wniosków nie zostały udostępnione wnioskodawcom.". Zdaniem Sądu pierwszej instancji pełniący funkcję instytucji zarządzającej Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej był odpowiedzialny za opracowanie i udostępnienie wspomnianego wzoru, ale stosownego formularza nie zamieścił. Sąd ocenił, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako instytucja pośrednicząca nie była uprawniona ani odpowiedzialna za opracowanie i udostępnienie tego wzoru. Sąd dostrzegł wprawdzie, że organ prowadził korespondencję z instytucją zarządzającą i że ta wskazała, że w przypadku wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach Priorytetu 2, należy przyjmować wzór opracowany dla Priorytetu 1. Ocenił jednak, że stwierdzenie to nie znalazło "swojego odbicia w odpowiednich powszechnie udostępnionych regulacjach stosownych dla tego postępowania, nie może stanowić podstawy zarówno do prawidłowego sporządzenia, jak i weryfikacji wniosku.". Sąd Wojewódzki zobligował organ, by rozpatrzył sprawę "w oparciu o prowadzone postępowanie dowodowe, dając możliwość powtórnego skorygowania wniosku z uwagi na brak wzoru rzeczonego dokumentu w postaci studium wykonalności.". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ "winien zatem poinformować Wnioskodawcę, wg jakiego wzoru winien być sporządzony ten dokument i w oparciu o tak zweryfikowane dokumenty ponownie dokonać oceny wniosku wraz z załącznikami.". W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zaskarżył opisany powyżej wyrok w całości zarzucając obrazę prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji pełnej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia 26 listopada 2018 r. o odmowie przyznania pomocy wskutek nieodniesienia się przez WSA do istoty sprawy, czyli weryfikacji przesłanek odmowy przyznania pomocy stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia ARiMR, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji, które przepisy prawa materialnego i procesowego zostały naruszone oraz w jaki sposób i jaki to miało wpływ (mogło mieć wpływ) na wynik spawy, art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 11 pkt 3 i art. 16 ustawy o wspieraniu w związku z § 40 ust. 2 i § 46 ust. 2-4 rozporządzenia oraz ust. 3 pkt 6 i 7 załącznika nr 4 do powyższego rozporządzenia, polegające na bezpodstawnym uchyleniu przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia ARiMR z dnia 26 listopada 2018 r. o odmowie przyznania pomocy w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do odmowy przyznania pomocy, § 33 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że brak opublikowania urzędowego wzoru studium wykonalności uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie pomocy, i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, wyrażające się w przypisaniu rozstrzygnięciu ARiMR z dnia 26 listopada 2018 r. wady w nim niewystępującej, a wywiedzionej z błędnego zinterpretowania przepisu. Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona, dlatego że zaskarżony wyrok wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przede wszystkim przedmiotem skargi w tej sprawie uczyniono skierowaną wobec skarżącej czynność odmowy przyznania dofinansowania. Wyjaśnić przy tym należy, że wskazana prawna forma działania administracji nie polega na stosowaniu prawa, a więc wieloetapowym procesie wieńczonym ustaleniem konsekwencji prawnych określonych faktów. Nie jest ona zatem ani decyzją administracyjną ani postanowieniem ani żadnym innym "rozstrzygnięciem", jak napisano w zaskarżonym wyroku. Stanowi ona natomiast wynik bezpośredniego działania normy prawnej, wykonywania prawa przez organ administracji (zob. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351). Postępowanie poprzedzające podjęcie czynności rozstrzygnięcia konkursu o przyznanie dofinansowania określonego działania kwalifikowane jest w nauce do procedur trzeciej generacji, charakteryzujących się zwiększeniem odpowiedzialności za jego wynik, czy wręcz obciążeniem strony obowiązkiem wykazania zasadności żądania (zob. J. Barnes, Towards a third generation of administrative procedure [w:] S. Rose-Ackerman, P.L. Lindseth (red.), Comparative Administrative Law, Cheltenham–Northampton 2010, s. 336–355). Z zapatrywaniem tym koresponduje unormowanie art. 19 ust. 4 ustawy o wspieraniu, wykluczające (poza niewielkimi wyjątkami) stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tych sprawach. Zaskarżalność tego rodzaju czynności do sądu administracyjnego wynika z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z którym koresponduje art. 16 ust. 2 ustawy o wspieraniu. Podstawę prawną wyrokowania w przypadku skargi na czynność organu podjętą w wyniku przeprowadzenia konkursu stanowi przepis art. 146 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi nie polega wówczas na uchyleniu czynności, lecz na stwierdzeniu jej bezskuteczności, ewentualnie dodatkowo – w myśl § 2 – na uznaniu uprawnieniu lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Przepisy zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. stosuje się w takiej sytuacji odpowiednio, co w praktyce oznacza odwołanie się do wskazanych tam materialnych i procesowych wzorców sądowej kontroli. Już z tego powodu zaskarżony wyrok wydano z istotnym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bo przepis ten (wraz z niepowołanym w zarzutach skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) stanowił samoistną podstawę wyrokowania, co w konsekwencji stało się przyczyną nieprawidłowej, sprzecznej z art. 146 § 1 p.p.s.a., redakcji wyroku. Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bo wprawdzie uzasadnienie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, to jednak wywód Sądu pierwszej instancji jest niejasny. Z jednej strony bowiem wskazano, że powodem uwzględnienia skargi był brak opublikowania wzoru studium wykonalności, a z drugiej – że obowiązkiem instytucji zarządzającej było jego udostępnienie, nie zaś publikacja. Tymczasem właściwa identyfikacja obowiązków organów administracji, których działalność podlega sądowej kontroli ma kluczowe znaczenie dla wyniku oceny legalności tejże działalności i w konsekwencji – zasadności wniesionej skargi. Gdyby Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazał prawidłowy katalog powinności spoczywających na organach w tej sprawie, to być może wydany w tej sprawie wyrok nosiłby odmienną treść (abstrahując od poprawnej jego redakcji). Niekonsekwentne są także wskazania co do dalszego postępowania, bowiem Sąd nie stwierdził stanowczo, jakie jego zdaniem skutki powodowało dostrzeżone uchybienie, sugerując że mogłoby je sanować poinformowanie wnioskodawcy o tym, z jakiego wzoru ma korzystać i dając możliwość powtórnej korekty wniosku. Tymczasem przecież organ informacji o obowiązującym wzorze jednoznacznie udzielił – stało się to przecież przyczyną niniejszego sporu. Jeżeli zaś chodzi o wskazanie umożliwienia ponownego korygowania wniosku, to nie sposób dopatrzyć się podstawy prawnej do tego rodzaju działania organu. Nie mogłaby jej przecież stanowić dostrzeżona przez Sąd Wojewódzki wada sposobu udostępnienia wzoru. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., bo Sąd pierwszej instancji ograniczył czynności sądowej kontroli do analizy wykonania przez organ obowiązków wynikających z § 33 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia. Odstąpił zatem od rozpoznania pozostałych, obszernych i istotnych przecież aspektów tej sprawy. W tej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy w sposób poprawny opracowano i udostępniono stronie wzór studium wykonalności i który z organów był adresatem tych obowiązków. Wprawdzie w świetle § 33 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia do wykonania wskazanych obowiązków zobligowano instytucję zarządzającą, ale trudno zgodzić się z tezą, że uczynienie im zadość miałoby nastąpić bezpośrednio przez ten właśnie organ, z wykluczeniem pośrednictwa organu prowadzącego postępowanie konkursowe. Tego rodzaju wykładnia nie znajduje żadnego uzasadnienia w kontekście treści spoczywających na administracji obowiązków. Gdyby miały one charakter niezbywalny, "osobisty", bo na przykład polegałyby na publikacji urzędowej, czy upowszechnieniu na podmiotowej stronie internetowej danego organu, wówczas ich wykonanie musiałoby co do zasady nastąpić przez ten właśnie organ. Publikacja kojarzy się bowiem z ujawnieniem, upowszechnieniem, które ma charakter publiczny, jest związana z działalnością podmiotu dokonującego publikacji. Publikacja ma to znaczenie, że dostęp do publikowanej informacja udzielany jest jednocześnie wszystkim zainteresowanym. Tymczasem wspomniany przepis rozporządzenia nie posługuje się pojęciem publikacji, lecz opracowania i udostępnienia. Udostępnienie – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – może polegać na udzieleniu dostępu w każdy sposób, w szczególności za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Przepisy prawa nie stawiają wymagania, by udostępnienie miało polegać na bezpośredniej komunikacji pomiędzy instytucją zarządzającą a stroną postępowania, a w szczególności by miało wyczerpywać się w publikacji wzoru na przykład na stronie internetowej czy w formie publikatora urzędowego. Posłużenie się czasownikiem "udostępniać" tego nie zakłada, przeciwnie – uznać należy, że każdy sposób udzielenia stronie informacji o treści wzoru jest wystarczający. Dodać warto, że w ten sposób czynności organu ulegają niezbędnemu odformalizowaniu, usprawniając cały proces rozdziału środków publicznych. Tym samym zasadny okazał się zarzut wadliwej wykładni § 33 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, bowiem obowiązku udostępnienia nie można utożsamiać z publikacją. Warto ponadto zaakcentować, że przewidziany w tym samym przepisie drugi obowiązek instytucji zarządzającej – opracowania wzoru także został prawidłowo wykonany. Wprawdzie instytucja zrządzająca nie sporządziła nowego, odrębnego od poprzednio wykorzystywanych wzoru dla Priorytetu 2, ale jednoznacznie wskazała wzór, z którego należy korzystać. Ocena ta wynika jednoznacznie z korespondencji prowadzonej pomiędzy Agencją a instytucją zarządzającą, co zresztą nie uszło uwadze Sądu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że w sytuacji takiego stanowiska instytucji zarządzającej, obowiązkiem Agencji było stosowanie zaleconego wzoru i udzielenie takiej właśnie informacji uczestnikom konkursu. Na marginesie zauważyć warto, że wzór udostępniony w spornym konkursie, poza nieistotnymi szczegółami, nie różni się od tego, który ostatecznie opracowano dla Priorytetu 2. Z oceną tą koresponduje zastrzeżenie na stronie tytułowej udostępnionego wzoru o uniwersalnym charakterze tego dokumentu. Skoro błędna wykładnia przepisu § 33 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia samoistnie przesądziła o uwzględnieniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, to na obecnym etapie sprawy konieczne jest rozpoznanie skargi ponownie z uwzględnieniem wykładni tego przepisu zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji uczyni to na podstawie adekwatnych do przedmiotu skargi przepisów procesowych, to jest art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. jedynie odpowiednio. Dokona – w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. – całościowej oceny zaskarżonej czynności. Niewyrażone przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie stanowisko nie może w tej fazie postępowania zostać poddane ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego nie można merytorycznie odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 11 pkt 3 i art. 16 ustawy o wspieraniu w związku z § 40 ust. 2 i § 46 ust. 2-4 rozporządzenia oraz ust. 3 pkt 6 i 7 załącznika nr 4 do tego aktu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.