I GSK 2291/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Lu 948/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 948/17 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] września 2017 r. w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu. A. Sp. z o.o. w Ł. wniosło skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 90 ust. 3 i 3d i art. 5 ust 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.), poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3 i 3d w związku z art. 5 ust. 7 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 marca 2015 r. a także bezpośrednio naruszenie w/w przepisów u.s.o. poprzez błędne uznanie, iż zmiana ust. 3d pkt 1 stanowi zmianę, a nie doprecyzowanie istniejących uregulowań prawnych, a w konsekwencji błędne uznanie, iż wydatki związane z realizacją przez organ prowadzący obowiązków przewidzianych w art. 5 ust. 7 u.s.o. nie są objęte dyspozycją art. 90 ust. 3 cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 marca 2015 r., a także że zakwestionowane wydatki nie pozostają w związku z procesem dydaktycznym a w konsekwencji błędne i niezgodne z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. uznanie, iż decyzja SKO w Lublinie nie narusza w/w przepisów u.s.o. i brak jej uchylenia, pomimo, zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd winien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone decyzje; 2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 827) oraz art. 40 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 357), a także bezpośrednio naruszenie w/w przepisów ustaw o systemie oświaty i ustaw zmieniających, poprzez ich błędną wykładnię i konsekwencji nieprzyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie należało zastosować art. 90 ust. 3d oraz art. 5 ust. 7 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2015 r., pomimo, że ustawodawca na mocy wyraźnych postanowień w przepisach intertemporalnych nie przewidział stosowania przepisów dotychczasowych, co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji; 3. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 6 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077, dalej: u.f.p.), poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie, co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i przyjęcie przez Sąd I instancji, iż dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji; 4. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 8 i k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż na gruncie niniejszej sprawy decyzje organu II instancji zawierała podpisy członków składu orzekającego SKO w Lublinie pomimo, iż są one nieczytelne i nie zawierają pełnego imienia i nazwiska osoby składającej podpis, wobec czego nie można ich przypisać określonej osobie, co oznacza , że prawidłowo stosując art. 145 § 1 ust 1 lit c) p.p.s.a. WSA winien stwierdzić naruszenie w/w przepisów i uchylić zaskarżoną decyzję; 5. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż na gruncie niniejszej sprawy decyzja organu II instancji zawierała prawidłowe wskazanie podstawy prawnej i uzasadnienie prawne pomimo: a) braku powołania art. 90 ust. 3 i 3 d oraz art. 5 ust. 7 u.s.o. w podstawie prawnej decyzji i powołanie tych przepisów dopiero w uzasadnieniu decyzji, b) braku wskazania konkretnych postanowień uchwały dotacyjnej w podstawie prawnej decyzji i powołanie ich dopiero w jej uzasadnieniu, w sytuacji gdy prawidłowo stosując art. 145 § 1 ust. 1 lit c), WSA winien stwierdzić naruszenie w/w przepisów i uchylić zaskarżoną decyzję, 6. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a. tj. zasady praworządności, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy wyczerpująco zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy przedmiotowej sprawy pomimo: a) braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie z uwagi na nie wydanie żadnego postępowania dowodowego w zakresie dopuszczenia dowodu, a wobec tego brak wiedzy strony, co zostało uznane za dowód w sprawie a co nie, b) nie podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, w tym przy uwzględnieniu niewłaściwej, zawężającej interpretacji art. 90 ust. 3 d u.s.o. d) braku odniesienia się przez organy prowadzące postępowanie do twierdzeń podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania i prezentowania odmiennego stanowiska w sprawie, w sytuacji gdy prawidłowo stosując art. 145 § 1 ust 1 lit. c) WSA winien stwierdzić naruszenie w/w przepisów i uchylić zaskarżoną decyzję; 7) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 15 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności pomimo, iż organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął stanowisko organu I instancji, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności, poprzez niezasadne przyjęcie, a także powielenie stanowiska organu I instancji, że na gruncie sprawy zaistniały przesłanki do zwrotu dotacji, w związku z jej wykorzystaniem niezgodnie z przeznaczeniem; w sytuacji gdy prawidłowo stosując art. 145 § 1 ust 1 lit. c, WSA winien stwierdzić naruszenie w/w przepisu i uchylić zaskarżoną decyzję; 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie wniesionej skargi w granicach danej sprawy, nie wzięcie przez Sąd pod uwagę wszelkich naruszeń prawa a także przepisów prawa, które powinny znaleźć w rozpoznawanej sprawie zastosowanie, w szczególności poprzez nie wzięcie pod uwagę przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu treści: a) art. 90 ust. 3d ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty – z uwzględnieniem zmiany brzmienia tego przepisu od 31 marca 2015 r. mającej jedynie charakter doprecyzowujący, potwierdzającej (zgodnie z dotychczasową praktyką w interpretacji tego przepisu), że w ramach wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, które mogą być pokrywane z dotacji, można uwzględniać również wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty; b) art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827) oraz art. 40 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 357) w których ustawodawca nie przewidział stosowania przepisów dotychczasowych, co oznacza, że zamiarem ustawodawcy było objęcie nowymi przepisami następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie, a więc w przedmiotowej sprawie winny znaleźć zastosowanie art. 90 ust. 3 d i art. 5 ust. 7 u.s.o. w brzmieniu po dokonanych nowelizacjach, czyli brzmieniu obowiązujących z 31 marca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 23 stycznia 2018 r., I SA/Lu 948/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie. A. spółka z o.o. z siedzibą w Ł. prowadziła [...] w K. oraz [...]. Na cele związane z działaniem tych placówek oświatowych otrzymała dotację, którą w części wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem, tj. w wysokości 505.663,72 złotych. Kwota ta została bowiem przeznaczona na pokrycie wydatków niezwiązanych z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną. Z przedłożonych przez stronę wyciągów z rachunków bankowych, na które przelewana była dotacja, z okresu październik 2014 - luty 2015 r. wynika, że podmiotem wykazanym jako dysponent rachunków było [...] sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi. Wyciąg bankowy z marca 2015 r. wykazuje już, że dysponentem rachunków była strona. [...] sp. z o.o. nie jest organem prowadzącym dla przedmiotowych szkół, lecz jest spółką prawa handlowego, a przedmiotem jej działalności jest działalność rachunkowo-księgowa i doradztwo podatkowe. Wskazana spółka w przedmiotowym okresie wykonywała usługi księgowe dla szkół strony na podstawie umowy zawartej [...] stycznia 2012 r. Ze wskazanych rachunków dokonywano przelewu środków dotacyjnych na konto prowadzone dla A. sp. z o.o. Środki te pomniejszano o 15 zł za każde przeksięgowanie, co strona wykazuje jako wydatkowanie dotacji. Dopiero następnie strona dokonywała dyspozycji środkami pochodzącymi z dotacji z "własnego" konta, pokrywając koszty prowadzenia wielu szkół w różnych miastach Polski. W tym kontekście Kolegium wskazało, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1577/15, dotacja powinna być przekazywana na konkretny rachunek prowadzony dla szkoły, a nie rachunek podmiotu prowadzącego szkołę lub innego podmiotu zewnętrznego. Zakwestionowano kwotę 28.657,11 złotych, stanowiącą koszty marketingu i reklamy szkół. Zapłata za działania polegające na promowaniu szkoły nie stanowiła wydatków bieżących związanych z realizacją celów edukacyjnych wobec uczniów. Z zawartej z E. R. – specjalistką ds. marketingu umowy nie wynika, aby prowadziła ona jakiekolwiek zajęcia dydaktyczne z uczniami. Dostarczanie informacji o ofercie edukacyjnej i rozpowszechnianie materiałów reklamowych oraz delegacje służbowe dotyczące przejazdów z tym związanych miały na celu wyłącznie informowanie o przedmiocie prowadzonej działalności gospodarczej, a nie o działalności oświatowej rozumianej jako proces kształcenia, wychowania i opieki. Reklamowanie szkoły nie ma bowiem bezpośredniego związku z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą. Wydatki związane z reklamą służą przede wszystkim zwiększeniu rozpoznawalności placówek wśród przyszłych potencjalnych klientów (w tym przypadku przyszłych uczniów), a nie stanowią działalności edukacyjnej z jakiej korzystaliby uczniowie. Również wydatki poniesione na wynagrodzenia dla członków kolegiów dydaktycznych (w łącznej wysokości 344.950 złotych), utworzonych w obu placówkach, stanowiły wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. W statutach obu szkół nie przewidziano kolegium dydaktycznego w strukturze organizacyjnej. Nie wskazano również, aby kolegium dydaktycznie miało występować w jakiejkolwiek roli w toku procesu edukacji. Statuty szkół wymieniają w § 4 ust. 1 jako organy szkoły: dyrektora, radę pedagogiczną oraz samorząd słuchaczy. Treść umów zlecenia zawartych z członkami kolegiów dydaktycznych świadczy, że miały one pełnić rolę wspomagającą dla szkoły i jej dyrektora w zakresie: nadzoru na aktualizacją danych w ewidencji szkół i placówek, wsparcia w zakresie rejestracji szkół, analizy w zakresie doposażenia szkół, nadzoru nad prowadzeniem ewidencji czasu pracy pracowników, nadzoru nad prowadzeniem dokumentacji szkolnej, czynnościami dotyczącymi harmonogramu semestru i kalendarza roku szkolnego, pomocy przy tworzeniu szkolnych planów nauczania, egzaminów, itp. Wszystkie wymienione zadania kolegiów dydaktycznych obu szkół stanowią działalność w zakresie przewidzianym dla organu prowadzącego oraz dyrektora szkół. Zakwestionowano wydatki na wynagrodzenia za świadczenie usług przez K. sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi (131.477,57 złotych). Spółka w ramach łączącej ją z beneficjentem dotacji umowy miała współdziałać w organizacji procesu dydaktycznego. Do jej obowiązków należało: zapewnienie szkole bazy lokalowej, zapewnienie szkole kadry nauczycielskiej, obsługi rekrutacji pracowników szkoły, w tym także współpraca w procesie rekrutacji kadry dydaktycznej, przygotowania i weryfikacji umów zawieranych przez szkołę, zapewnienia dla szkoły wszelkiej infrastruktury, potrzebnej do jej funkcjonowania, organizacji procesu rekrutacji słuchaczy do szkoły, pełnej i kompleksowej obsługi administracyjnej, organizacyjnej i kadrowej szkoły, zapewnienie obsługi finansowej szkoły, bieżącego wsparcia pracowników szkoły w zakresie obowiązujących przepisów prawa oświatowego, w szczególności w zakresie zasad prowadzenia dokumentacji szkolnej, bieżącego wsparcia w zakresie procedur dydaktycznych. Zakres świadczeń wynikających z tego stosunku prawnego pokrywa się z zakresem obowiązków dyrektora szkół i organu prowadzącego. Ponadto, zakwestionowano wydatki w wysokości 59,60 złotych za przeprowadzenie okresowych badań pracownicy zatrudnionej na stanowisku sekretarza szkół oraz w wysokości 414,24 złotych wydatkowanych na zakup artykułów spożywczych. Pracownica, której dotyczyły badania, nie prowadziła zajęć z uczniami, nie została zatrudniona na stanowisku nauczyciela. W treści zawartej z nią umowy o pracę nie wskazano, aby w zakresie jej obowiązków mieściły się jakiekolwiek zajęcia z zakresu kształcenia. Spółka nie wskazała też, aby wydatki na artykuły spożywcze miały na celu wykonywanie funkcji oświatowych przez dotowane szkoły. Wyłączono finansowanie z dotacji za 2015 r. kosztów wynajmu sali dydaktycznej za wrzesień 2014 r. w wysokości 579,04 złotych, ponieważ wydatek ten był należnością z roku poprzedzającego, nie podlegał sfinansowaniu z dotacji w roku 2015. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia w pełni tych wymogów. Mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji. W ramach skargi kasacyjnej nie wskazano wprost podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Natomiast w pkt 4, 5, 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi tam przepisami kodeksu postępowania administracyjnego "poprzez przyjęcie", że w postępowaniu administracyjnym tych przepisów nie naruszono. Autor skargi kasacyjnej w istocie nie kwestionuje stanu faktycznego przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ w skardze kasacyjnej nie wskazał, które wydatki zakwestionowane przez organy administracji publicznej zostały ustalone błędnie lub też ustalone w zawyżonej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 11- 13) przedstawił szczegółowo swoje stanowisko, co do prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie w zakresie: wydatków poniesionych na koszty marketingu i reklamy; wynagrodzenia członków Kolegiów Dydaktycznych dla obu szkół; wydatków związanych z finansowaniem umów beneficjenta dotacji z K. Spółką z o.o. w Łodzi; wydatku związanego z okresowymi badaniami pracownika, zatrudnionego na stanowisku pozadydaktycznym; wydatków poczynionych na zakup artykułów spożywczych. Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej nie kwestionują prawidłowości ustalenia wskazanych elementów stanu faktycznego sprawy. Tym samym, należy przyjąć że strona nie zakwestionowała skutecznie stanu faktycznego przyjętego przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Nie są również trafne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej stanowiące powielenie zarzutów skargi, do których szczegółowo odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (str. 13-14 uzasadnienia). Chodzi o zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, sposobu prowadzenia postępowania dowodowego z dokumentów, które SKO oceniło jako wiarygodne. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że w postępowaniu administracyjnym nie naruszono art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a., jak również art. 107 § 1 pkt 8) k.p.a. W pkt 8 petitum skargi kasacyjnej strona zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Tak postawiony zarzut nie mógł być skuteczny, ponieważ przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. normujący postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania: Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy strona powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskaże postać (formę) naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Należy wskazać, że podstawą prawną decyzji ostatecznej był art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p (Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (...) Stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. Spółka nie powiązała tego przepisu postępowania ze wskazanym przepisem prawa materialnego oraz nie wskazał postaci naruszenia prawa materialnego. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. strona w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej oraz zastosowanie do niego przepisów prawa materialnego (subsumpcja). Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał prawidłowość ustaleń faktycznych w pełnym zakresie, niezależnie od zarzutów skargi. Ponadto Sąd I instancji niezależnie od zarzutów skargi dokonał oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Spółka zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1) i 2) u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dokonując niepodważonych przez Spółkę ustaleń faktycznych w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie przed wydaniem decyzji określającej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi miało obowiązek najpierw ustalenia, czy udzielona dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem; czy została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Ustalając, że zaistniała jedna z tych przesłanek organ odwoławczy był obowiązany określić kwotę dotacji podlegającą zwrotowi. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o systemie oświaty. Następnie działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie ustaliło prawidłowo kwotę podlegającą zwrotowi. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Tymczasem, w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej strona zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego zarzut sformułował następująco: "przyjęcie przez Sąd I instancji, iż dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył prawa materialnego akceptując zastosowanie przez organ administracji publicznej przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz jej uzasadnieniu prawnym, w którym wyjaśniono podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd I instancji wskazał, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Stosowanie przepisów prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.