I GSK 2790/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1505/17 w sprawie ze skargi K. O. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 czerwca 2017 r., nr OR11-6520.10-OR1100269/16 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. O. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 22 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1505/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę K. O. na czynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 19 czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach kasacyjnych. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczyły: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie informacji zawartych w Planie Działania stanowiącym integralną część "Raportu rocznego działań zmierzających do osiągnięcia równowagi pomiędzy zdolnością połowową a wielkością dopuszczalnych połowów za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r. oraz Planie Działania stanowiącym integralną część "Raportu rocznego działań zmierzających do osiągnięcia równowagi pomiędzy zdolnością połowową a wielkością dopuszczalnych połowów za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r., pomimo powoływania się na nie przez skarżącego i przez to błędne przyjęcie, że postanowienia Programu Operacyjnego "Rybactwo i Morze" zatwierdzonego przez Komisję Europejską decyzją z 22 października 2015 r. C(2015) 7386, odnoszące się do tymczasowego zaprzestania działalności połowowej przewidują, że dla armatorów statków rybackich o długości całkowitej poniżej 12 m jednym z warunków objęcia pomocą jest wprowadzenie jednostki rybackiej do Rejestru Statków Rybackich do 1 stycznia 2011 r.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1267) – zwanej dalej "ustawą o wspieraniu" poprzez przyjęcie, że rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 16 września 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej na realizację operacji w ramach Priorytetu I. "Promowanie rybołówstwa zrównoważonego środowiskowo, zasobooszczędnego, innowacyjnego, konkurencyjnego i opartego na wiedzy, zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze (Dz. U. poz. 1495 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem", w szczególności jego § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b znajduje oparcie w delegacji ustawowej, określonej w art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu i stanowi o realizacji programu operacyjnego, a także że przewidziane w tym przepisie dookreślenie warunków przyznania pomocy zakłada możliwość pozbawienia części armatorów dostępu do środków, podczas gdy przepis ten zakłada w szczególności zapewnienie prawidłowej realizacji Programu Operacyjnego "Rybactwo i Morze, który dla statków o długości całkowitej poniżej 12 m nie przewiduje ograniczeń dostępności tych środków w postaci daty rejestracji statku; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonym wyroku rozważań poświęconych treści Planu Działania za 2015 i 2016 r. pomimo ich istności dla oceny tego, czy rozporządzenie, w tym jego § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b nie zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zarzuty naruszenia prawa materialnego obejmowały: - art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 508/2014 z 15 maja 2014 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (WE) nr 2328/2003, (WE) nr 861/2006, (WE) nr 1198/2006 i (WE) nr 791/2007 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1255/2011 – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 508/2014" poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że odnoszące się do niego postanowienia Programu Operacyjnego Rybactwo i Morze (na s. 106) statuują także dla statków rybackich o długości całkowitej poniżej 12 m obowiązek wpisania takich statków do Rejestru Statków Rybackich do 1 stycznia 2011 r., pomimo że warunek taki jest nieuprawniony w świetle Programu oraz Planów Działania na 2015 r. i 2016 r.; - § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia oraz 92 i 32 Konstytucji RP w związku z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia wraz z art. 16 ust. 1 ustawy mógł stanowić podstawę odmowy przyznania pomocy skarżącemu, podczas gdy przepis rozporządzenia został ustanowiony z przekroczeniem delegacji ustawowej i z naruszeniem zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji; - art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu oraz § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ustanowienie rozporządzenia nie wprowadziło selektywności przyznawanego wsparcia i uprzywilejowania niektórych armatorów i dyskryminacji innych jedynie z uwagi na niespełnienie warunku daty rejestracji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna, pomimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie została, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego Sąd skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów. Z uwagi na postawiony w skardze kasacyjnej zarzut niezgodności z prawem unijnym oraz przepisami Konstytucji i ustawy przepisu krajowego rozporządzenia, który stanowił podstawę podjętej przez organ czynności, kwestia ta wymaga wyjaśnienia w pierwszej kolejności. Określenie bowiem relewantnych w sprawie norm jest kluczowe dla oceny trafności wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku. Stawiane przez skarżącego tezy o wadliwości unormowania § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia są nieuzasadnione. Przepis ten nie narusza zamieszczonej w art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu delegacji ustawowej, bo w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego określone w nim szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy uwzględniają "potrzebę zapewnienia prawidłowej realizacji programu operacyjnego, w szczególności przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy zgodnie z warunkami wynikającymi z programu operacyjnego", a także "istotę i cel poszczególnych działań w ramach tych priorytetów.". Z analizy treści Programu Operacyjnego "Rybactwo i Morze" wynika jednoznacznie, że został skierowany do flory zdefiniowanej przez Plan Działania jako niezrównoważona (Program Operacyjny "Rybactwo i Morze", https://www.gov.pl/attachment/3f269eee-a019-4259-a288-ed8f076b0d20, s. 101). Na tej samej stronie Programu wskazano, że Polska – pod pewnymi warunkami – może, dodatkowo objąć pomocą całą flotę poławiającą "na obszarze, w którym została ograniczona lub zakazana działalność połowowa". W kolejnym, znajdującym się wciąż na tej stronie fragmencie Programu, zastrzeżono warunki, od których spełnienia zależeć ma udzielenie pomocy, niezależnie od tego czy pomoc ma – w świetle postanowień Programu – charakter obligatoryjny, czy fakultatywny. Warunek oznaczony numerem 2 odnosi się do armatorów, których jednostka rybacka wprowadzona została do właściwego rejestru do 1 stycznia 2011 r. Sformułowanie to jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. Bez względu zatem na to, czy mamy do czynienia z flotą niezrównoważoną w rozumieniu Planu Działania, czy zrównoważoną, pomoc może być udzielona tylko tym armatorom, których jednostki rybackie wpisano do rejestru we wskazanym terminie. Innymi słowy, nawet jeżeli Plany Działania takiego warunku nie zawierają, pozostaje on – jako ogólny – aktualny dla pomocy adresowanej do armatorów floty objętej Programem. Z omawianym postanowieniem Programu koresponduje kwestionowany przez skarżącego § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia, bo przepis ten określa termin ten na 31 grudnia 2010 r. Skoro art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu obliguje do tego, by przepisy krajowe pozostawały zgodne z postanowieniami Programu Operacyjnego, to wprowadzenie w rozporządzeniu terminu wpisu do rejestru jednostki jako warunku uzyskania pomocy nie narusza ani ustawy, ani też art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przepisu rozporządzenia nie wydano bowiem z przekroczeniem delegacji ustawowej. Nie można też przypisać przepisowi rozporządzenia naruszenia zasady równego traktowania, bowiem wyróżnienie podmiotów, których określono jako beneficjentów pomocy znajdowało uzasadnienie w zasadach wspólnej polityki unijnej dotyczącej rybactwa i rybołówstwa. Tym samym o naruszeniu art. 32 ust. 1 Konstytucji nie może być mowy. Wprawdzie rodzimy ustawodawca nieco inaczej niż w Programie Operacyjnym określił termin końcowy wpisu do rejestru floty, jednak skarżący okoliczności tej nie podniósł; nie ma ona zresztą znaczenia dla rozpoznania tej sprawy, bo wpis jednostki skarżącego do rejestru nastąpił o wiele później, bo w 2015 r. W konsekwencji nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, bo kwestionowane przez skarżącego przepisy krajowe nie prowadzą ani do selektywności przyznawanego wsparcia, ani nieuprawnionego uprzywilejowania bądź dyskryminacji poszczególnych armatorów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 33 rozporządzenia nr 508/2014, to dostrzec należy że wskazana jednostka redakcyjna tekstu prawnego została podzielona na mniejsze. Skarżący nie wskazał, którego z ustępów, punktów i liter sformułowany zarzut dotyczy. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zacytował całą treść art. 33 rozporządzenia nr 508/2014, ale w istocie stanowisko skarżącego w tym zakresie sprowadza się do kwestionowania wykładni postanowień Programu Operacyjnego, nie zaś przepisów rozporządzenia. Jak już wyjaśniono, przyjęty przez skarżącego rezultat wykładni Programu pozostaje w sprzeczności z jego jednoznacznie sformułowaną treścią. Dlatego zarzut ten nie jest uzasadniony. Jeżeli zaś chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności zauważyć należy że formułę wyrokowania w przypadku uwzględnienia skargi na czynność organu administracji stanowiącą rezultat bezpośredniego działania normy prawnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., nie zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jak wskazał skarżący. Już z tego powodu zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu nie jest uzasadniony. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., bo – jak już wyjaśniono – dane zawarte w Planie Działania są irrelewantne dla rozpoznania sprawy skarżącego. Kwestie dotyczące stanu floty w kraju, jej zdolności połowowej, osiąganych przychodów nie stanowiły okoliczności istotnych w tej sprawie. Postawienie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mogło także podważyć trafności oceny Sądu pierwszej instancji o zgodności z art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu przepisu § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia. Nie mogło takiego skutku wywołać także związanie tego zarzutu z zarzutem naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu, obligujących organy do przestrzegania praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nieuzasadniony pozostaje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bo opiera się na konsekwentnym stanowisku skarżącego, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji miałby obowiązek analizować w motywach rozstrzygnięcia Plan Działania za 2015 r. i 2016 r. Poglądu tego, z podanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.