I GSK 286/20

Dnia 24 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 601/19 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotkowi do budżetu gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz J. Z. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA) wyrokiem z 5 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 601/19, w wyniku rozpoznania skargi J. Z. (dalej: skarżąca), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: SKO) z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. WSA wskazał, że Prezydent Miasta Krosna decyzją z [...] maja 2019 r. określił skarżącej wysokość dotacji wykorzystanej w 2017 r. niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 112.000 zł wraz z odsetkami i nakazał zwrot. Organ ustalił, że skarżąca otrzymała w 2017 r. dotację z budżetu Gminy Miasta Krosno w kwocie 1.538.853 zł. W wyniku kontroli stwierdzono, że z dotacji finansowane jest wynagrodzenie dwóch dyrektorów: dyrektora metodycznego i administracyjnego. Wynagrodzenie dyrektora administracyjnego pokrywane było na podstawie comiesięcznych faktur za tzw. "czynności dyrektorskie" wystawianych przez A. Oprócz faktury nie było innej dokumentacji, na podstawie której była ona wystawiana - umowy zlecenia, zlecenia wykonania usługi, umowy o pracę, ani żadnego zakresu obowiązków przyjętego do realizacji, co potwierdziła J. Z. - dyrektor przedszkola. Organ ustalił, że na podstawie statutu organami przedszkola byli dyrektorzy: J. Z. - dyrektor metodyczny i M. Z. - dyrektor administracyjny, przy czym dla obu stanowisk określony został ten sam katalog obowiązków W ocenie organu, jeżeli dyrektor placówki nie jest organem prowadzącym szkołę, jest wówczas osobą fizyczną zatrudnioną w szkole. W kontrolowanym okresie z dotacji finansowane było wynagrodzenie osoby prowadzącej przedszkole, pełniącej jednocześnie funkcje dyrektora bezpośrednio odpowiedzialnego za działalność oświatową placówki. W tej sytuacji, finansowanie z dotacji wynagrodzenia drugiego dyrektora tej samej placówki stanowi wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie bowiem z wykładnia literalną art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.; dalej: uso), dotowane może być wynagrodzenie jednego dyrektora. Dyrektor jest organem jednoosobowym reprezentującym szkołę, a zapis statutu powinien uwzględniać ten fakt. Zatem wynagrodzenie, które zostało wypłacone M. Z. z tytułu wykonywania funkcji dyrektora w prowadzonej przez skarżącą placówkę oświatowej jest wydatkiem wykorzystanym niezgodnie z przeznaczeniem. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, SKO decyzją z [...] lipca 2019 r. uchyliło decyzję I instancji w zakresie orzeczenia o zwrocie odsetek od dotacji za 2017 r. w kwocie 112.000 zł, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i w tym zakresie określiło termin naliczania odsetek, naliczanych jak od zaległości podatkowych - od dnia przekazania z budżetu Gminy Miasto Krosno, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO stanowisko organu I instancji, że art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) uso wskazuje, że wydatkiem na realizację zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania lub opieki jest wydatek na rzecz organu prowadzącego przedszkole, jeżeli jest to osoba fizyczna, pełniąca funkcję dyrektora szkoły, przy czym przepis ten posługuje się liczbą pojedynczą, co oznacza, iż dotowane może być tylko jedno stanowisko dyrektorskie. W sytuacji, gdy wykładania językowa pozwala na odczytanie normy prawnej, sięganie po wykładnię systemową i funkcjonalną, w celu uzyskania wykładni normy prawnej nieodpowiadającej literalnemu jej brzmieniu, jest nie tylko pozbawione celu, ale i niedopuszczalne. Tak więc organ I instancji zasadnie zakwestionował, jako kwalifikowane do dotacji, wydatki poniesione tytułem wynagrodzenia dyrektora administracyjnego w 2017 r. w łącznej wysokości 112.000 zł, pokrywane na podstawie faktur za tzw. "czynności dyrektorskie", wystawiane przez A. Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę i uchylił decyzję SKO. W ocenie WSA organ, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył prawo materialne, a w szczególności nieprawidłowo zinterpretował art. 90 ust. 3d pkt 1 uso. WSA wskazał, że 1 stycznia 2017 r. przepis ten stanowił, że: dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Zmiana istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nastąpiła 1 września 2017 r., na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60), gdy pkt 2 tego przepisu przyjął brzmienie: sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. W tym brzmieniu przepis ten obowiązywał do 31 grudnia 2017 r. Stracił moc 1 stycznia 2018 r. na skutek wejścia w życie ustawy Prawo oświatowe. WSA wyjaśnił, że przepis ten nie wprowadza, tak jak to błędnie uznały organy, ograniczenia ilości osób mogących pełnić funkcje dyrektora przedszkola ale wprowadza możliwość przeznaczenia środków finansowych pochodzących z dotacji na wynagrodzenie osoby będącej organem prowadzącym przedszkole. Redakcja tego przepisu przesądziła sporną wcześniej w orzecznictwie kwestie możności przeznaczenia środków z dotacji na wynagrodzenie osoby prowadzącej szkołę. Omawiany przepis dopuszczał taką możliwość, jednak pod warunkiem, że osoba taka będzie pełniła funkcję dyrektora lub dokonywała czynności, o których mowa w tym przepisie. Nie reguluje on zatem prawa przyznania wynagrodzenia dyrektorowi szkoły, kwestii wielości osób zajmujących stanowisko dyrektora (vice dyrektora czy też podobne) ale dotyczy kwestii, kiedy środki z dotacji mogą zostać przeznaczone na wynagrodzenie osoby prowadzącej szkołę lub przedszkole. Organy przyjmując, że stwarza on podstawę prawna do przyjęcia, że w szkole może być tylko jedna osoba wykonująca obowiązki dyrektora naruszyły prawo materialne i naruszenie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Omawiany przepis nie stoi na przeszkodzie temu by w szkole lub przedszkolu, o ile jest to uzasadnione racjonalnie i funkcjonalnie obowiązki kierującego jednostka pełniło więcej niż jedna osoba. WSA podkreślił, że wydatek ten musi być jednak poniesiony na cele działalności szkoły, a więc musi on dotyczyć działań pozwalających na realizacje celów przedszkola. Stanowi zapłatę za pracę, dzieło czy zlecenie dzięki którym cele przedszkola są realizowane. Przy czym WSA zaznaczył, że twierdzenie to, jakkolwiek dezawuuje dotychczasowe rozważania organu nie jest wystarczające do przyjęcia, że środki wykorzystane na zapłatę dla M. Z. za wykonywanie "czynności dyrektorskich" zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Organ musi ustalić czy służyły one celom działalności przedszkola. Tylko bowiem w takiej sytuacji można uznać, że ta część dotacji została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli zatem środki wypłacane M. Z. mieściły się w kategorii zadań opisanych w tych przepisach, to również może być tak, że nie będą mogły być one uznane za wydane w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Kwestia ta nie była jednak dotychczas przedmiotem rozważań organu. W konkluzji WSA stwierdził, że ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni, że art. 90 ust. 3d pkt 1 uso nie ogranicza liczby dyrektorów w przedszkolu. Niezależnie jednak od tego rozważy, czy czynności jakie wykonywał na rzecz przedszkola M. Z. mieściły się w ramach działań zmierzających do realizacji celów działania szkoły (w tym tych opisanych w art. 90 ust. 3d pkt 2 uso). W tym stanie rzeczy WSA, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), uchylił decyzję SKO. SKO skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok WSA. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: art. 90 ust. 3d pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 7 uso (od 1 września 2017 - art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) i nieuzasadnione założenie, że w realiach niniejszej sprawy finansowane z dotacji publicznej może być więcej niż jedno stanowisko dyrektora w Niepublicznym Integracyjnym Przedszkolu B w Krośnie, tj. stanowisko dyrektora administracyjnego i to wyłącznie w oparciu o faktury wystawione przez podmiot zewnętrzny, przy braku dowodów po stronie jednostki oświatowej uzasadniających finansowania go z dotacji oświatowej. Ponadto za nieuprawnione uznać należy przerzucanie obowiązku wykazania poprawności w dysponowaniu środkami publicznymi na organy orzekające w sprawie, podczas gdy ten obwiązek ciąży wyłącznie na beneficjencie. SKO oświadczyło, że zrzeka się rozprawy i wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku WSA i oddalenie skargi, względnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie na rzecz SKO kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna, przy czym na taką jej ocenę znaczący wpływ miał sposób sformułowania podniesionych w tej skardze zarzutów. Na wstępie przypomnieć należy pewne elementarne, aczkolwiek istotne kwestie dotyczące zasad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego. Otóż skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są zaś wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych także wskazanie, jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. W tym zakresie zmian nie wprowadziła uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze przede wszystkim należy przypomnieć, że przyczyną uwzględnienia przez WSA skargi, skutkującą uchyleniem decyzji SKO, była błędna wykładnia przepisu art. 90 ust. 3d pkt 1 uso. WSA wyjaśnił, że przepis ten nie wprowadza, tak jak to mylnie twierdziły organy, ograniczenia ilości osób mogących pełnić funkcje dyrektora przedszkola ale wprowadza możliwość przeznaczenia środków finansowych pochodzących z dotacji na wynagrodzenie osoby będącej organem prowadzącym przedszkole. Nie reguluje on zatem prawa przyznania wynagrodzenia dyrektorowi szkoły, kwestii wielości osób zajmujących stanowisko dyrektora ale dotyczy kwestii, kiedy środki z dotacji mogą zostać przeznaczone na wynagrodzenie osoby prowadzącej szkołę lub przedszkole. Organy przyjmując, że stwarza on podstawę prawna do przyjęcia, że w szkole może być tylko jedna osoba wykonująca obowiązki dyrektora naruszyły prawo materialne i naruszenie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stąd też WSA uchylił decyzję SKO wyłącznie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa dotyczącego naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. WSA, przy ponownym rozpoznaniu odwołania, nakazał SKO przyjąć interpretację art. 90 ust. 3d pkt 1 uso zaprezentowaną przez sąd, a następnie rozważyć, czy czynności jakie wykonywał na rzecz przedszkola M. Z. mieściły się w ramach działań zmierzających do realizacji celów działania szkoły. Z powyższego jednoznacznie wynika, że przed WSA spór między organami oraz skarżącą sprowadzał się do wykładni art. 90 ust. 3d pkt 1 uso. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej SKO nie zarzuciło WSA, że dokonał błędnej wykładni art. 90 ust. 3d pkt 1 uso. Oznacza to, że w istocie zgodziło się z interpretacją WSA i jednocześnie zaprzeczyło swojemu wcześniejszemu poglądowi. SKO – na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa – zarzuciło wyłącznie niewłaściwe zastosowanie art. 90 ust. 3d pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 7 uso. Przy czym – co także istotne – w skardze kasacyjnej nie skonstruowano jakichkolwiek zarzutów, na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, dotyczących naruszeń przepisów postępowania. Choć w motywach skargi kasacyjnej, jej autor wskazuje tak naprawdę na ten właśnie zarzut z zakresu przepisów prawa proceduralnego, a zatem na inne podstawy kasacyjne, aniżeli wskazane przez SKO w petitum skargi. SKO wskazało bowiem, że WSA w sposób nieuzasadniony założył, "iż w realiach niniejszej sprawy finansowanie z dotacji publicznej może być więcej niż jedno stanowisko dyrektora w Niepublicznym Integracyjnym Przedszkolu B w Krośnie, tj. stanowisko dyrektora administracyjnego i to wyłącznie w oparciu o faktury wystawione przez podmiot zewnętrzny, przy braku dowodów po stronie jednostki oświatowej uzasadniających finansowania go z dotacji oświatowej. Ponadto za nieuprawnione uznać należy przerzucanie obowiązku wykazania poprawności w dysponowaniu środkami publicznymi na organy orzekające w sprawie, podczas gdy ten obowiązek ciąży wyłącznie na beneficjencie." Z treści przytoczonej podstawy kasacyjnej jasno wynika, że SKO zarzuca WSA nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia, że z dotacji oświatowej może być sfinansowane więcej niż jedno stanowisko dyrektora, przy jednoczesnym braku w podstawach kasacji zarzutu prawa procesowego. Co więcej drugie zdanie z przytoczonego fragmentu zarzutu kasacyjnego dotyczy tego, że organ nie zgadza się z WSA, że to na organie spoczywa obowiązek wykazania poprawności wydatkowania środków publicznych. Jednak tego zdania nie można uznać za zarzut prawa materialnego, a zwłaszcza nie za zarzut polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 90 ust. 3d pkt 1 uso. Tak jako wskazano na wstępie uzasadnienia wyroku podstawy kasacyjne, ze względu na ich wyraźne rozdzielenie w art. 174 ppsa na: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogą być ze sobą mieszane w ten sposób, że zarzut prawa materialnego zawiera w sobie w rzeczywistości zarzut prawa procesowego i odwrotnie. Jeszcze raz podkreślić należy, że z treści podstaw kasacyjnych, ale i uzasadnienia do skargi kasacyjnej, wynika, że SKO kwestionuje ustalony przez WSA stan faktyczny i dokonaną ocenę materiału dowodowego, podczas gdy zarzutu takiego nie podnosi. Przy czym dodać należy, że stan faktyczny w całym postępowaniu nie był kwestionowany przez organy. Tym samym stawianie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, "przy braku dowodów", jak wskazuje organ, po stronie skarżącej uzasadniających poniesiony wydatek, uznać należy za nieprawidłowe sformułowanie zarzutu kasacyjnego i podstawy kasacyjnej. SKO umyka, co oznacza naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów. Otóż "niewłaściwe zastosowanie" prawa materialnego rozumie się błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Kwestionowanie więc pod zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ustaleń faktycznych uznać należy za błąd. Ponadto ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie. Stosowanie prawa materialnego (subsumcja) ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest już ustalony. Natomiast stan faktyczny sprawy jest wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania. Zatem kwestionowanie stanu faktycznego powinno się opierać na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Przy czym powinny to być przepisy regulujące postępowanie przed organem administracji, gdyż to w postępowaniu przed organem administracji dokonuje się ustaleń faktycznych. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) wskazując na przepisy, które normują sposób ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, czego w skardze kasacyjnej skutecznie nie uczyniono. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej czyni je chybionymi. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2) postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty (2.700 zł) składa się opłata za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez adwokata, który brał udział w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.