I GSK 2867/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 118/18 w sprawie ze skargi E. D. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia 29 grudnia 2009 r. nr XLI/359/2009 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, zakresu i tryby kontroli wykorzystania dotacji dla niepublicznych przedszkoli 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miejskiej w G. na rzecz E. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 118/18 po rozpoznaniu skargi E. D. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia 29 grudnia 2009 r. nr XLI/359/2009 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych, zespołów wychowania przedszkolnego i punktów przedszkolnych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania w pkt I. stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały - w całości, § 3 ust. 1 i 2 we fragmencie "zgodnie z zasadami określonymi w § 1 ust. 1", § 5 ust. 2, 3, 4, § 6 ust. 2 i 3; w pkt II. zasądził od Rady Miejskiej w G. na rzecz skarżącej 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła Rada Miejska w G. zaskarżając ww. wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uwzględnienie w całości złożonej skargi, w sytuacji której zaskarżone zapisy uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia 29 grudnia 2009 r., nr XLI/359/2009 są zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi. 2. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie złożonej skargi, podczas gdy zapisy uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia 29 grudnia 2009 r., nr XLI/359/2009 są zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 90 ust. 4 w zw. z art. art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że Rada Miejska Gminy G. przekroczyła kompetencje prawodawczą zawartą w tym upoważnieniu, poprzez podmiotowe pominięcie przy ustaleniu wysokości dotacji Przedszkola nr [...] z Oddziałem Żłobkowym i Oddziałem Integracyjnym, Przedszkola Publicznego nr [...] z Odziałem Żłobkowym, oddziałów przedszkolnym przy Szkole Podstawowej nr [...] oraz przedszkoli będących w fazie likwidacji, w sytuacji której delegacja przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. zezwalała na takie ograniczenie podmiotowe, 2. art. 90 ust. 3c w zw. z art. 90 ust. 2 - 3a u.s.o., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że Rada Miejska Gminy G. ustaliła niezgodny z przepisami powszechnie obowiązującymi system zaliczkowy, w sytuacji której ustalenie takich zasad rozliczenia nie doprowadziło do zmiany ustawowej zasady, iż dotacja była przyznawana beneficjentom w częściach, 3. art. 90 ust. 2b i 3c w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że Rada Miejska Gminy G. nie była uprawniona do ustalania wysokości dotacji w okresie przerwy wakacyjnej w oparciu o średnią liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola niepublicznego, zespołu wychowania przedszkolnego lub punktu przedszkolnego w tym czasie, podczas gdy organ stanowiący uprawniony jest w ramach udzielonego upoważnienia ustawowego do zmiany warunków uzyskania dotacji w okresie wakacyjnym z powodu zmiany zasad uczęszczania do tych placówek w tym czasie i rozliczenia dotacji w oparciu o rzeczywistą liczbę dzieci uczęszczających do placówki. 4. art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. 2b u.s.o., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że Rada Miejska Gminy G. nie była uprawniona do wyliczenia zaliczki na podstawie wydatków bieżących z roku kalendarzowego poprzedzającego rok udzielenia dotacji oraz w oparciu o ilość dzieci uczęszczających do przedszkoli publicznych z tego samego typu z roku kalendarzowego, poprzedzającego rok udzielenia dotacji, w sytuacji której organ stanowiący posiadał ustawowe uprawnienie do wprowadzenia takich zasad rozliczenia, albowiem ustawodawca wprowadza zasadę w przepisie art. 90 ust. 2b u.s.o., że dotacje są przyznawane w oparciu o kryterium wydatków bieżących ponoszonych, stąd też organ stanowiący miał prawo do ustalenia zasad rozliczenia w oparciu o dane z poprzedniego roku, które są wydatkami już poniesionymi zgodnie z brzmieniem art. 90 ust. 2b u.s.o. Rada Miejska w G. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, względnie o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. D. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku o ich niezasadności. Niezasadny okazał się zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zwarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko, zgodnie z którym organ stanowiący regulujący tryb ustalania wysokości dotacji na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. jest uprawniony w związku z brzmieniem art. 90 ust. 2b tej ustawy do wprowadzenia ograniczenia podmiotowego, pod warunkiem, że w dalszym ciągu podstawą do wyliczenia wysokości dotacji będą wydatki bieżące w publicznych przedszkolach funkcjonujących na terenie gminy. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że ww. przepis nie daje organowi stanowiącemu gminy prawa do wprowadzenia regulacji kształtujących zupełnie inny, niż ustawowy schemat ustalania podstawy obliczenia dotacji. Ustawodawca przesądził, że punktem odniesienia przy ustalaniu podstawy dotacji będą wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, nie różnicując w żaden sposób tych przedszkoli, w tym w zależności od tego, czy posiadają one oddziały żłobkowe i integracyjne lub będące w fazie likwidacji, a jedynie zastrzegając odmienną (podwyższoną) ich wartość na jednego ucznia niepełnosprawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie podziela wykładnię art. 90 ust. 2b u.s.o. dokonaną przez Sąd I instancji. Również niezasadny okazał się zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zwarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Z art. 90 ust. 3c u.s.o. wynika, że dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3a przekazywane są w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Ponadto dotacja otrzymywana na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty ma charakter podmiotowy i służy zaspokajaniu bieżących kosztów funkcjonowania placówki (tak stanowi art. 90 ust. 3d zd. 2 tej ustawy). Ustawa milczy natomiast w kwestii zaliczkowego systemu wypłaty dotacji. Jednakże każda inna niż bieżąca forma wypłacania całości dotacji, w tym miesięczne zaliczki, a następnie wyrównanie roczne, jest sprzeczna z rozwiązaniem wynikającym z brzmienie ustawy. Zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym samo użycie w treści aktu prawa miejscowego pojęcia "zaliczka" uznać należy za uchybienie, gdyż powoduje niejasności interpretacyjne, umożliwiające uznanie, iż dotacja może być wypłacona miesięcznie w zaniżonej wysokości (na planowaną liczbę słuchaczy), a to pozostaje w sprzeczności z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA, w tym w wyroku z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1609/11 (publ. w CBOSA), w myśl którego przekracza upoważnienie ustawowe (art. 90 ust. 4 u.s.o.) i nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego (podstawy prawnej) zapis zawarty w uchwale samorządu o "zaliczkowym" charakterze wypłacanej w każdym miesiącu dotacji, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w tej części. W dalszej kolejności niezasadny okazał się zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zwarty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Z art. 90 ust. 2b u.s.o. wprost wynika, że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji (w przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego). Oznacza to, że podstawa ustalenia wysokości dotacji, o jakiej mowa w art. 90 ust. 2 u.s.o., została z jednej strony uzależniona od ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych na jednego ucznia, z drugiej od liczby uczniów uczęszczających do przedszkola niepublicznego i ta sama zasada powinna znajdować odzwierciedlenie przy wypłatach kolejnych rat dotacji. Zasadnie zatem wskazał Sąd I instancji, że określenie "na każdego ucznia" należy rozumieć jako rzeczywistą liczbę uczniów, a więc chodzi o dzieci faktycznie korzystające z przedszkola. Natomiast przyjęty przez Gminę sposób obliczenia raty dotacji w czasie przerwy wakacyjnej w oparciu o samodzielnie wprowadzony, pozaustawowy, wskaźnik, jakim miałaby być "średnia liczba dzieci uczęszczających do przedszkola" w wybranym okresie poprzedzającym przerwę wakacyjną jest zmianą ustawowych zasad w tym zakresie i stanowi przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4, prowadząc do naruszenia zasad wynikających z art. 90 ust. 2b i 3c u.s.o. Wreszcie niezasadny okazał się zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zwarty w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej. Zasadnie Sąd I instancji doszedł do wniosku, że postanowienia § 2 ust. 3 i 4 oraz § 6 ust. 2 i 3 uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o. i naruszają zasady ustalania dotacji wynikające z art. 90 ust. 2b u.s.o. Powołanym art. 90 ust. 4 u.s.o. organ gminy został upoważniony do ustalenia nie tylko trybu udzielania, ale i rozliczania dotacji. Upoważnienie to nie obejmuje natomiast uprawnienia do określania zasad udzielania i rozliczania dotacji, w szczególności do kształtowania ich w sposób odmienny, niż czyni to ustawa. Zasadą taką jest, w świetle art. 90 ust. 2b, przyznawanie dotacji w wysokości wynikającej z wydatków zaplanowanych w budżecie gminy na ten cel na dany rok, nie zaś wydatków poniesionych w latach poprzednich czy ujętych w budżetach za lata poprzedzające rok udzielenia dotacji, jak przyjęto w akcie prawa miejscowego. Wynika to literalnie z brzmienia art. 90 ust. 2b u.s.o. Dotację przyznaje się więc w wysokości wynikającej z prognozowanych wydatków i taka zasada umożliwia jej beneficjentowi również odpowiednie planowanie swoich wydatków, uwzględniając ich finansowanie z należnej i otrzymanej dotacji. Wysokość kolejnych rat jest uwarunkowana – jak już wskazano powyżej – liczbą dzieci faktycznie uczęszczających w danym okresie do przedszkola. Oznacza to, że wprowadzone w § 2 ust. 3 i 4 zapisy o wyliczaniu zaliczki dotacji na podstawie wydatków bieżących z roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji oraz w oparciu o ilość dzieci uczęszczających do przedszkoli publicznych tego samego typu z roku kalendarzowego poprzedzającego rok udzielenia dotacji, nie znajdują żadnego oparcia ustawowego. Z kolei odwołanie się do wydatków faktycznie poniesionych w roku udzielenia dotacji w § 6 ust. 2 i 3 uchwały sprzeciwia się zasadzie, że wysokość należnej w danym roku dotacji wynika z wydatków planowanych, odniesionych do liczby dzieci korzystających z przedszkola i to do tej wysokości musi odnosić się rozliczenie dotacji, w ramach którego już następnie weryfikuje się, z uwzględnieniem regulacji ustawy o finansach publicznych, jak dotacja należna w danym roku została faktycznie wykorzystana (czy w zgodnie z przeznaczeniem i w całości) i czy zachodzą wobec tego podstawy do jej zwrotu w części lub w całości. Również niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwarty w punkcie 4 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu wynikowego, jest uwarunkowana zasadnością tych zarzutów procesowych i materialnych, które powołują się na niezgodność unormowań zaskarżonej uchwały z konkretnie wskazanymi przepisami prawa. Ocena, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym należało zastosować dyspozycję art. 147 § 1 p.p.s.a., byłaby uprawniona w razie podzielenia zasadności merytorycznych zarzutów procesowych bądź materialnych, a co za tym idzie, stwierdzenia, że w postępowaniu tym nie było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a. Dodać również należy, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu dotyczącego naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).