I GSK 2987/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del WSA Marek Krawczak Protokolant st. asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zespołu Świętokrzyskich i Nadnidziańskich Parków Krajobrazowych w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 62/18 w sprawie ze skargi Zespołu Świętokrzyskich i Nadnidziańskich Parków Krajobrazowych w Kielcach na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 21 grudnia 2017 r. nr 9013-2017-001712 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 62/18 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Zespołu Świętokrzyskich i Nadnidziańskich Parków Krajobrazowych w Kielcach na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z 21 grudnia 2017 r. nr 9013-2017-001712 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Zespół Świętokrzyskich i Nadnidziańskich Parków Krajobrazowych w Kielcach (dalej: Skarżący) złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną ocenę ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowości zastosowania przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach oraz Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach: • art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2017 r. poz. 278, ze zm. - zwanej dalej "ustawa o płatnościach") poprzez zaniechanie powtórnej inspekcji terenowej w gospodarstwie skarżącego i pobieżne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego nie uwzględniającego zastrzeżeń wskazanych w decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR Nr 9013-2017-001311 z 10 lipca 2017 r. oraz rozbieżności podniesionych przez stronę w toku postępowania, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i oparciem rozstrzygnięcia o niekompletny materiał dowodowy. Skarżący na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Nadto, na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację oraz stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 19 kwietnia 2018 r., I SA/Ke 62/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjął stan faktyczny ustalony przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach. Zespół Świętokrzyskich i Nadnidziańskich Parków Krajobrazowych w Kielcach złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Strona ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności na zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej (dodatkowej) do działek rolnych o łącznej powierzchni 84,52 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębach: Stawy, w gminie Imielno oraz Umianowice, w gminie Kije. Kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzona metodą inspekcji terenowej w gospodarstwie strony 18-26 października 2016 r. wykazała nieprawidłowości. Sporządzono raport z czynności kontrolnych, wykonano szkice i zdjęcia dokumentujące stan faktyczny działek zgłoszonych do płatności. Strona nie wniosła zastrzeżeń do wyników kontroli. Weryfikując dane z kontroli na miejscu w oparciu o dane z systemu działek rolnych ustalono, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 18,51 ha. na którą składają się opisane szczegółowo działki ze wskazaniem rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości skutkującymi wykluczeniem w całości lub części powierzchni. Skoro strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o powierzchni 84,52 ha, zaś powierzchnia działek stwierdzona wynosi 66,01 ha, to różnica stanowi 28,04%. Wobec przypadku zawyżenia deklaracji na producenta rolnego nałożono karę administracyjną proporcjonalną do wielkości przedeklarowania, jednolita płatność obszarowa wyniosła 17.671,10 złotych. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Zarzucając Sądowi I instancji w ramach powołanej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego "przez błędną ocenę (...)", kasator w istocie kwestionuje ustalony stan faktyczny sprawy wskazując jako przepisy naruszone art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1), 2), 3) i 4) ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (...). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3). Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować, jakie konkretnie dowody pominął organ administracji publicznej. Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 3 ust. 2 pkt 2) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w przepisach k.p.a. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Zasadniczym ustaleniem w tej sprawie jest to, że strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o powierzchni 84,52 ha, zaś powierzchnia działek stwierdzona wynosi 66,01 ha, różnica ta stanowi 28,04%. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Tymczasem w ramach powołanej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. kasator nie wskazał, jako naruszonego żadnego przepisu prawa materialnego będącego podstawą prawną decyzji ostatecznej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.