I GSK 3059/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia WSA del. Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1866/17 w sprawie ze skargi D. Ś. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 lipca 2017 r., nr 101/2017 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. Ś. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1853/17, oddalił skargę D. Ś. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z 28 lipca 2017 r. nr 101/2017 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku skarżąc go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi w ramach podstawy prawnej określonej w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił naruszenie: "1) art. 3, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 5 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez oddalenie skargi, naruszenie przez organ wskazanych powyżej przepisów, czego skutkiem jest błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że stan faktyczny sprawy został właściwie ustalony i wyjaśniony, pomimo że organ nie wyjaśnił całego stanu faktycznego sprawy i nie podjął wszelkich działań mających na celu jego dokładne wyjaśnienie, a w tym organ nie ustalił wszystkich okoliczności dotyczących: (i) pominięcia faktu, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, (ii) braku stwierdzenia, czy osoby dokonujące kontroli były do tego uprawnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 10 § 1 kpa w związku z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w każdym stadium postępowania, w związku z art. 138 § 2 kpa w związku z art. 145 § 1 w związku z art. 145a kpa (lub art. 145b kpa) w związku z zaniechaniem uchylenia decyzji w całości pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia z uwagi na nowe dowody w sprawie.". W związku z powyższym wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania; 2) rozpoznanie sprawy na rozprawie; 3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, a także wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe wyroki tamże). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa, oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej – mając w szczególności na uwadze sposób ich skonstruowania – Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Zatem, skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w zw. z art. 174 ppsa. W myśl przepisu art. 176 ppsa – skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Do zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy wymienienie podstaw skargi kasacyjnej ale konieczne jest także uzasadnienie podniesionej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok sądu pierwszej instancji w zakresie oznaczonym skargą kasacyjną i nie jest uprawniony ani do zmiany, ani do uzupełniania tego zakresu. Zatem nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 ppsa), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy należy podkreślić, że skarga kasacyjna nie spełnia wskazanych standardów. Natomiast niepełne i nieprecyzyjne sformułowanie podstaw kasacyjnych skutkuje tym, że takie zarzuty nie poddają się kontroli sądu kasacyjnego. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozpoznawana skarga kasacyjna obarczona jest poniższymi mankamentami. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 3, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 5 ppsa. Jest to zarzut nieusprawiedliwiony z kilku względów. Po pierwsze, omawiane zarzuty nie zostały szerzej uzasadnione w motywach skargi kasacyjnej, a więc nie wiadomo w efekcie w czym autor skarg kasacyjnej doszukuje się ich naruszenia. Przy czym dodać należy, że żaden z wymienionych przepisów nie jest łączony – ze wskazywanym w petitum skargi kasacyjnej – stanem faktycznym sprawy. Po drugie, art. 3 ppsa (dotyczący zasad sądowej kontroli administracji publicznej) zawiera dalsze jednostki redakcyjne w postaci paragrafów, a niektóre z nich posiadają punkty. Autor skargi kasacyjnej tego nie precyzuje. Natomiast art. 145 § 1 pkt 5 ppsa (a także wskazany w motywach skargi kasacyjnej art. 145 § 5 ust. 5 ppsa) w ogóle w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie istnieje, gdyż art. 145 ppsa zawiera tylko trzy paragrafy. Z kolei art. 141 § 4 ppsa stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Wskazać należy, że sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (np. wyroki NSA z: 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08 czy 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1421/21). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza – pomijając to, że autor skargi kasacyjnie nie wyjawia, dlaczego uważa, że wyrok został błędnie uzasadniony – iż umotywowanie zaskarżonego wyroku umożliwiało zrozumienie toku myślenia WSA i weryfikację argumentów, co z kolei pozwalało na dokonanie kontroli instancyjnej wyroku. W zarzucie drugim skargi kasacyjnej podniesiono naruszenie art. 10 § 1 kpa w związku z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w każdym stadium postępowania, w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 145a kpa (lub art. 145b kpa) w zw. z zaniechaniem uchylenia decyzji w całości pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia z uwagi na nowe dowody w sprawie. Jest to zarzut nieusprawiedliwiony przede wszystkim z tego względu, że autor skargi kasacyjnej przeoczył, że przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 ppsa należy rozumieć przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera wyczerpujące regulacje prawny dotyczące procedowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że wskazane w tym przepisie naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się do postępowania sądu pierwszej instancji, a nie do dokonanej przez ten sąd oceny prawidłowości działania organów administracji publicznej pod kątem prawidłowego stosowania przepisów obowiązujących ten organ. Oparcie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wyłącznie na przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, która to ustawa nie zawiera regulacji odnoszących do zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, skutkuje tym, że brak jest podstaw do jego oceny w zakresie w jakim oceniana jest prawidłowość procedowania przed sądem administracyjnym. Podkreślić należy, że ani wojewódzkie sądy administracyjne ani Naczelny Sąd Administracyjny nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w swoim postępowaniu. Przepisy te mają tylko i wyłącznie zastosowanie do postępowania przed organami administracyjnymi, którymi nie są sądy administracyjne. Wynika to z tego, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 ppsa, powinien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu o które sąd pierwszej instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Inaczej mówiąc, aby wykazać nieprawidłowości jakich dopuścił się wojewódzki sąd administracyjny, należy postawić zarzut naruszenia stosownych przepisów tej ustawy (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c lub art. 134 § 1 ppsa). Konieczne jest także wykazanie, że zarzucane naruszenie, miało bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich koniecznych elementów rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera. Powyższe stanowiło o nieuwzględnieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia art. 10 § 1, art. 138 § 2. art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b kpa. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania kasacyjnego (240 zł) składa się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawną, która brała udział w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.