I GSK 388/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 490/21 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 23 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz Zarządu Województwa Świętokrzyskiego 4150 (słownie: cztery tysiące sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 25 listopada 2021 r. , I SA/Ke 490/21 oddalił skargę Gminy S. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 23 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Gmina S. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Kielcach. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a"), poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego, art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegającego na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy i dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w efekcie błędne przyjęcie, że Skarżąca ponosząc wydatki z dofinansowania naruszyła procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków unijnych. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że działania organów były prawidłowe i nie naruszyły art. 8 k.p.a., pomimo, iż de facto Organ nałożył na Skarżącego korektę finansową za realizację wskazanych przez niego wytycznych polegających na obowiązku rozliczenia części projektu do końca 2018 r. II. prawa materialnego tj. a) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240, dalej: u.f.p.), poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że działanie Skarżącej stanowi naruszenie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych i żądanie ich zwrotu jest zasadne w sytuacji gdy zachowane zostały procedury i nie powstała nieprawidłowość, która spowodowała lub mogłaby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. b) art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347/320 z 20 grudnia 2013 r.), dalej: "rozporządzenie ogólne", poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że stwierdzone przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego naruszenia stanowią nieprawidłowości indywidualne skutkujące nałożeniem korekty finansowej tj. przyjęcie, że w kontrolowanych postępowaniach przetargowych doszło do naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy z 29 stycznia 2014 r. Prawo Zamówień Publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579 z póżń.zm, dalej: "P.z.p") oraz art. 7 ust. 1 P.z.p. oraz, że naruszenia te mogą mieć szkodliwy wpływ na budżet UE. c) art. 29 ust. 2 P.z.p. oraz art. 7 ust. 1 P.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu iż doszło do naruszenia zasad uczciwej konkurencji w prowadzonym postępowaniu przetargowym, bez odniesienia się do specyfiki postępowania i celu, jaki ma być realizowany, oraz niedostrzeżenie, że termin wskazany przez Skarżącą do wykonania części zamówienia był uwarunkowany stanowiskiem Organu, który to zobowiązał Skarżącą do wydatkowania i rozliczenia części projektu nr [...] do końca 2018 r. Z ostrożności procesowej na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że wyznaczenie terminu realizacji części zamówienia na dzień 30 listopada 2018 r. spowodowało naruszenie zasady uczciwej konkurencji oraz przepisów ustawy prawo zamówień publicznych Skarżąca kasacyjnie zaznacza, że Wojewódzki Sad Administracyjny zaskarżonym wyrokiem naruszył: d) art. 24 ust. 1, ust. 9 i ust. 11 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. 2014 poz. 1146, zwanej dalej: "ustawą wdrożeniową"), poprzez uznanie, że do powstania nieprawidłowości doszło wyłącznie na skutek błędnego postępowania Skarżącej, która to zdaniem Sądu wyznaczyła nierealny termin do realizacji zamówienia, a odrzuceniem przez Sąd okoliczności, iż do ich powstania rzeczonych nieprawidłowości przyczynił się Organ. e) art. 9 ust. 2 pkt 8 ustawy wdrożeniowej w zw. § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżenia wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz.U. 2016 poz. 200) w zw. z pkt. 1.3 Załącznika do decyzji Komisji [...] finał z 14 maja 2019 r. ustanawiającej wytyczne dotyczące określania korekt finansowych oraz wydatków finansowanych przez Unię w przypadku nieprzestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących zamówień publicznych, poprzez uznanie, że właściwe jest wyliczenie przez Organ korekty finansowej w oparciu o kwotę wydatków kwalifikowanych dla projektu wynikającą z kategorii pn. Zakup środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych oraz kategorii wydatków pn. Promocja projektu, dotycząca wydatków związanych z umowami nr [...] z [...] listopada 2018 r. oraz nr [...] z [...] grudnia 2018 r., podczas gdy wartość korekt powinna być liczona od wartości tej części zamówienia, na którą ewentualnie nieprawidłowość wywarła wpływ. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego. 27 marca 2018 r. pomiędzy Zarządem Województwa Świętokrzyskiego pełniącym rolę Instytucji Zarządzającej, a Gminą S. zawarto umowę o dofinansowanie projektu pn.: "[...]" w wysokości [...] złotych. Przedmiotem projektu był montaż odnawialnych źródeł energii w gospodarstwach domowych na terenie Gminy S. poprzez budowę [...] instalacji fotowoltaicznych o łącznej mocy [...] kWp oraz budowę [...] instalacji kolektorów słonecznych o łącznej mocy cieplnej 474,60 kW. Umowa ta była następnie trzykrotnie aneksowana, zmiana dotyczyła pierwotnego terminu realizacji projektu do [...] grudnia 2018 r. Instytucja Zarządzająca wyraziła zgodę na wydłużenie terminu realizacji projektu do [...] grudnia 2019 r. pod warunkiem wydatkowania i rozliczenia części projektu jeszcze do końca 2018 r. W okresie od 23 do 26 listopada 2020 r. Instytucja Zarządzająca przeprowadziła kontrolę doraźną projektu polegającą na weryfikacji dokumentów w zakresie prawidłowości przeprowadzenia właściwych procedur dotyczących udzielania zamówień publicznych. Stwierdzono naruszenie § 12 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu w związku z art. 29 ust. 2 i art. 7 ust. 1 P.z.p., polegające na dokonaniu opisu przedmiotu zamówienia w sposób utrudniający uczciwą konkurencję poprzez określenie przez zamawiającego zbyt krótkiego terminu realizacji zamówienia. W postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego bezzasadnie ograniczono krąg wykonawców mogących ubiegać się o udzielenie zamówienia, co w konsekwencji spowodowało powstanie ryzyka wystąpienia szkody w budżecie UE poprzez ograniczenie liczby potencjalnych wykonawców. Te ustalenia zawarto w informacji pokontrolnej z 27 listopada 2020 r. Instytucja Zarządzająca pismem z 5 marca 2021 r. wezwała beneficjenta do zwrotu wykorzystanego z naruszeniem procedur dofinansowania w wysokości [...] złotych wraz z odsetkami w terminie 14 dni, a następnie wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu w pkt I. a), b) petitum skargi kasacyjnej naruszenie: "art. 151 p.p.s.a.; art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 8 k.p.a." Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone oraz na czym konkretnie to naruszenie polegało z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami postępowania, które miały zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kasator winien w odniesieniu do każdego z osobna zarzucanego naruszenia przepisu postępowania wskazać, na czym ono polegało oraz uzasadnić możliwość istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Nie może być skuteczny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. postawiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. ograniczający się do użycia zwrotu "które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" odnoszącego się do wielu przepisów postępowania, które w postępowaniu administracyjnym stosował organ administracji publicznej. Nie istnieje bowiem zbiorcze naruszenie przepisów postępowania. Nieuwzględnienie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny z powodu nie stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w istocie jest zaakceptowaniem przez sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej przedstawionego w uzasadnieniu faktycznym decyzji (Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej). O skuteczności zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania stawianych w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu stawianego organowi administracji publicznej, a wydaną w sprawie decyzją, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, którym jest decyzja. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W razie nieuwzględnienie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny z powodu nie stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obowiązkiem sądu jest więc nie tylko wskazanie braku naruszenia przepisów postępowania, lecz również jego uzasadnienie w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach trafnie w ramach wyrażonej oceny prawnej odniósł się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania: "W przekonaniu Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez poczynienie w sprawie błędnych ustaleń oraz zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. Organ ustalił bowiem wszelkie niezbędne okoliczności konieczne do ostatecznego załatwienia sprawy. W sposób niewątpliwy ustalił i wywiódł, że strona realizując projekt dopuściła się naruszenia procedur, o których mowa w art. 207 i 184 u.f.p. Organ w sposób kompleksowy omówił także kwestię szkody, słusznie stwierdzając jej potencjalny charakter. W kontekście uzasadnienia sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdzie strona podkreśla pominięcie przez organ istotnych okoliczności w sprawie, a dotyczących powodów zmian umowy o dofinansowanie, oraz przebiegu postępowań prowadzonych na podstawie ustawy P.z.p. w ramach realizacji przedmiotu projektu należy wskazać co następuje. Przede wszystkim podniesienia wymaga, że organ nie przeczył podnoszonym przez stronę okolicznościom, ani ich nie pomijał. Wręcz przeciwnie - w treści uzasadnienia odpowiedzi na skargę przyznał, że wynikają one bezpośrednio bądź pośrednio ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. (...) Akceptując podejmowane w postępowaniu czynności organu oraz przyjmując kompletność ich stanu do orzekania w sprawie Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze zarzutu naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a." W rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Podniesiony przez kasatora zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. powiązany z art. 7 k.p.a., nie poddaje się kontroli kasacyjnej, ponieważ kasator nie wskazał i nie uzasadnił którą zasadę naruszono i na czym to naruszenie polegało: zasada prawdy obiektywnej; zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Podobnie, jeśli chodzi o naruszenie artykułu 77 k.p.a., który składa się z czterech paragrafów. Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza zasadę swobodnej oceny dowodów. Wszystkie reguły postępowania zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kasator w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał przede wszystkim prawidłowość ustaleń faktycznych dotyczących realizację umowy z 27 marca 2018 r. Kasator nie wskazał, jak również nie uzasadnił, jakich to jeszcze innych uchybień, których dopuścił się organ administracji publicznej, nie podniesionych w skardze - nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Artykuł 8 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów zawierających zasady: prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej z uwzględnieniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; utrwalona praktyka rozstrzygania spraw. Kasator nie wskazał, którą zasadę naruszono, czy wszystkie i nie wykazał wpływu nie sprecyzowanego naruszenia przepisu postępowania na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt II.) a) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie: "art. 207 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie (...)", w sytuacji kiedy ta podstawa kasacyjna przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego: przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W rozumieniu art. 174 pkt 1) p.p.s.a., prawa materialnego nie można naruszyć "poprzez jego błędne zastosowanie". Zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Z tej zasady wynika, że "niewłaściwe zastosowanie" oraz "błędne zastosowanie" nie są pojęciami tożsamymi. Należy podkreślić, że w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie istnieje pojęcie "błędne zastosowanie", tym samym nieuprawnionym jest posługiwanie się tym zwrotem, jak to uczynił kasator w petitum skargi kasacyjnej. Podstawą prawną decyzji ostatecznej jest art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p.: W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Procedura obowiązująca przy wykorzystaniu środków unijnych określona jest również w umowie z 27 marca 2018 r. o dofinansowanie projektu określającej szczegółowe warunki dofinansowania, które zostały naruszone. Przepisy wskazane w pkt II.) b), c) petitum skargi kasacyjnej nie były podstawą prawną decyzji ostatecznej, lecz miały zastosowanie na etapie dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ kasator nie podważył skutecznie zasadniczego elementu stanu faktycznego tj. ustalenia, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur (określonych w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu). Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od skarżącej Gminy na rzecz organu 4150 złotych, przy czym na kwotę tę składają się: wynagrodzenie dla pełnomocnika organu w postępowaniu przed NSA (4050 złotych) oraz opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (100 złotych).