I GSK 457/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. A. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt V SAB/Wa 11/21 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi J. A. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Warszawa Zachód w Wojcieszynie w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt V SAB/Wa 11/21 odrzucił skargę J. A. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Warszawa Zachód w Wojcieszynie w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu [...] maja 2014 r. wpłynął do BP ARiMR Warszawa Zachód z/s w Wojcieszynie wniosek o przyznanie płatności na 2014 r. W dniu [...] stycznia 2016 r. do Strony zostało wystosowane wezwanie do złożenia wyjaśnień z prośbą o wskazanie miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju, a w przypadku braku takiego miejsca, o wskazanie ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju. W piśmie z [...] lutego 2016 r. Strona oświadczyła, iż ostatnim miejscem jej pobytu w kraju było miasto Poznań. Wobec powyższego [...] marca 2016 r., Kierownik Biura przekazał zgodnie z właściwością miejscową wniosek Strony do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu, czym zakończył postępowanie administracyjne przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód w Wojcieszynie. Postępowanie to toczyło się dalej przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu (Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu w dniu [...] października 2016 r. wydał decyzję w sprawie przyznania Stronie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania). Pismem z [...] marca 2016 r. (wpływ do organu [...] marca 2016 r.) Strona złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura powiatowego ARiMR Warszawa Zachód z/s w Wojcieszynie. [...] marca 2016 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał postanowienie o uznaniu skargi na niezałatwienie sprawy w terminie, za nieuzasadnioną. Pismem z [...] października 2019 r. Skarżąca złożyła ponaglenie do organu wyższego stopnia podnosząc, że organ pierwszego stopnia prowadził przewlekle postępowanie od 2 marca 2015 r. do 12 października 2016 r. Następnie pismem z [...] października 2019 r. Skarżąca złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód z/s w Wojcieszynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 7 stycznia 2021 r., sygn. akt V SAB/Wa 17/20 odrzucił powyższą skargę Skarżącej. Pismem z [...] marca 2021 r. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponownie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód z/s w Wojcieszynie. Uzasadniając odrzucenie skargi WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18, podjętym w składzie siedmiu sędziów, wyjaśnił, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia i przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak np. ponaglenie. Skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Skutecznie wniesione jest jedynie takie ponaglenie, które wniesiono przed zakończeniem postępowania ostateczną decyzją. NSA przyjął, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów K.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Jak już wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym postanowieniu z 7 stycznia 2021 r. sygn. akt V SAB/Wa 17/20, w sprawie ze skargi Skarżącej w tym samym przedmiocie, skoro w przedmiotowej sprawie nie toczy się żadne postępowanie, gdyż zostało ono zakończone przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód z/s w Wojcieszynie w 2016 r., a jako sprawa administracyjna ostateczną decyzją Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z [...] października 2016 r., to Skarżąca nie mogła złożyć skutecznego ponaglenia [...] października 2019 r. Skarżącej służył przed organem właściwym w sprawie, w której złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, środek zaskarżenia w postaci zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia. Natomiast Strona dopiero po zakończeniu postępowania przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód, któremu zarzuciła przewlekłe prowadzenie postępowania wniosła do organu wyższego stopnia "środek zaskarżenia" (zażalenie, ponaglenie). Pismo to - jako że nie zostało złożone w toku postępowania - nie mogło być jednak uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służy stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że wniesienie [...] października 2019 r. ponaglenia w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Kierownika BP ARiMR Warszawa Zachód z/s w Wojcieszynie, w sytuacji gdy organ ten – postanowieniem z [...] marca 2016 r. przekazał zgodnie z właściwością miejscową wniosek Strony do Kierownika Biura ARiMR w Poznaniu, stanowiło przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez sąd administracyjny. Etap postępowania prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód został bowiem zakończony [...] marca 2016 r., a dalsze postępowanie toczyło się już przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu. J. A. N. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a.") poprzez odrzucenie skargi na skutek uznania, że jej wniesienie było niedopuszczalne z uwagi na złożenie z naruszeniem art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wobec rzekomego niewyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w administracyjnym toku instancji (ponaglenia), podczas gdy w toku trwającego postępowania administracyjnego o przyznanie skarżącemu płatności do gruntów rolnych skarżący złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie tego postępowania (art. 37 k.p.a.), 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na skutek uznania, że jej wniesienie było niedopuszczalne z uwagi na złożenie z naruszeniem przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wobec rzekomego niewyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w administracyjnym toku instancji, wskutek uznania, że złożenie przez skarżącego zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 37 k.p.a.) przed organem, który w dacie wpływu tego środka zaskarżenia uznał się za miejscowo niewłaściwy do dalszego prowadzenia sprawy, za równoznaczne z wniesieniem środka zaskarżenia po zakończeniu postępowania administracyjnego, w sytuacji, w której postępowanie administracyjne co do istoty sprawy (Przyznanie skarżącemu płatności) było kontynuowane i toczyło się dalej, tyle że przed innym organem, a wniesione przez skarżącego zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy zostało merytorycznie rozpoznane przez organ nadrzędny; 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na skutek uznania, że jej wniesienie przez skarżącego w stanie prawnym sprzed nowelizacji z kwietnia 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r., o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – ustawa nowelizująca, dotyczącej m.in. treści art. 37 k.p.a) obowiązującym w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego o przyznanie skarżącemu płatności do gruntów rolnych zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy, nie wyczerpuje środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w postępowaniu; 4. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 16 ustawy nowelizującej (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r.) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że do oceny prawidłowości wniesienia skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie przyznania skarżącemu płatności do gruntów rolnych należy stosować przepisy w brzmieniu nadanym w/w ustawą nowelizującą, mimo iż ustawa nowelizująca nakazywała do niezakończonych postępowań administracyjnych stosować przepisy dotychczasowe; 5. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez przyjęcie nieistniejącego ograniczenia czasowego we wnoszeniu skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i uznanie, że wniesienie takiej skargi jest niedopuszczalne po ostatecznym załatwieniu sprawy administracyjnej, w której taka przewlekłość wystąpiła, podczas gdy w stanie prawnym obowiązującym w trakcie postępowania administracyjnego o przyznanie skarżącemu płatności do gruntów rolnych prawodawca w żadnym z przepisów nie zakreślił końcowego terminu dla wnoszenia skarg tego rodzaju, zaś w aktualnym stanie prawnym winno być niespornym, że takie skargi mogą być wnoszone w każdym czasie (art. 53 ust. 2b p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że postępowanie dotyczące postępowania prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód zostało zakończone w dniu [...] marca 2016 r. ponieważ organ ten na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zawiadomił stronę o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością miejscową Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu. Należy również zauważyć, że po przekazaniu sprawy Kierownik BP ARiMR w Poznaniu w dniu [...] października 2016 r. wydał decyzję w sprawie przyznania Stronie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Skarżąca natomiast pismem z [...] października 2019 r. złożyła ponaglenie do organu wyższego stopnia podnosząc, że organ pierwszego stopnia prowadził przewlekle postępowanie od 2 marca 2015 r. do 12 października 2016 r. Następnie pismem z [...] października 2019 r. Skarżąca złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód z/s w Wojcieszynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 7 stycznia 2021 r., sygn. akt V SAB/Wa 17/20 odrzucił powyższą skargę Skarżącej. Pismem z [...] marca 2021 r. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponownie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód w Wojcieszynie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) wskazano, że w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) wprowadza się następujące zmiany: w art. 52: a) § 2 i 3 otrzymują brzmienie:"§ 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. § 3. Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.", 3) w art. 53: b) po § 2 dodaje się § 2a i 2b w brzmieniu: "§ 2a. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. § 2b. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.". Jednocześnie w art. 17 pkt 2 tej ustawy wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Z kolei z brzmienia art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego - po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. wynika natomiast, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W myśl art. 37 § 3 K.p.a. ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Wskazane przepisy wskazują zatem, że przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania strona powinna była wystąpić z ponagleniem o jakim mowa w powołanym art. 37 § 1 k.p.a. Orzekając w niniejszej sprawie NSA miał na uwadze argumentację zawartą w podjętej 22 czerwca 2020 r. uchwale w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, w której uznano, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania oraz wydaniu decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Co prawda uchwała ta zapadła na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy i dotyczyła odrębnej od przewlekłości postaci zjawiskowej nieterminowego działania organu, tym niemniej z racji na zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny oraz argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu przywołanej uchwały, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko w niej przyjęte znajdowało w rozpoznawanej sprawie zastosowanie. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Ponadto należy zauważyć, że w postanowieniu z dnia 2 września 2020 r. podjętym w składzie siedmiu sędziów, w sprawie o sygn. akt II OSK 3732/18, NSA wskazał, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść art. 37 § 1 oraz § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania" (art. 37 § 1), zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3). Nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. W konkluzji NSA uznał, że skoro ponaglenie zostało wniesione po zakończeniu postępowania to z tych względów nie może być uznane za środek zaskarżenia przewidziany w art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), a co za tym idzie należało uznać, że nie wyczerpano obligatoryjnego trybu warunkującego dopuszczalność skargi. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywania zawarte w powyższej uchwale NSA oraz powołanym postanowieniu NSA i uznaje, że wniesienie w dniu [...] marca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez skarżącą skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR Warszawa Zachód w Wojcieszynie oraz ponaglenia po zakończeniu postępowania dotyczącego wniosku skarżącej o przyznanie płatności na 2014 r. poprzez wydanie decyzji w dniu [...] października 2016 r. i doręczenie jej skarżącej stanowiło przeszkodę w podjęciu rozpoznania merytorycznego takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy również zauważyć, że etap postępowania prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód został zakończony w dniu [...] marca 2016 r. ponieważ organ ten na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. zawiadomił stronę o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością miejscową Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu. Zatem dalsze postępowanie toczyło się już przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu. Okoliczność, iż skarżąca [...] marca 2016 r. wniosła zażalenie – a więc środek zaskarżenia na niezałatwienie sprawy w terminie przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) nie może prowadzić do uznania dopuszczalności obecnie wywiedzionej skargi na przewlekłość. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.