I GSK 458/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Rz 327/23 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 4 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania i stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w L. na rzecz Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 21 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Rz 327/23 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w L. (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: organ lub Dyrektor OR) z dnia 4 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym i stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła Spółka, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 934; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: I. naruszenie przepisu postępowania, to jest art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozstrzygnięć organu II stopnia sprowadzające się do niezastosowania w niniejszej sprawie i nie wydania przez organ decyzji zmieniającej decyzję organu I stopnia w ten sposób, że odmawia się wydania decyzji uchylającej decyzję z dnia 08 grudnia 2014 r. o nr 0255-2014-000004919, z uwagi na nie zaistnienie przesłanek z przywołanego przepisu; II. akceptację rozstrzygnięć organów administracji polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 32 w zw. z art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a. – polegające na wydaniu decyzji merytorycznej opartej o niepełny materiał dowodowy, pomimo niewyjaśnienia przez organ zasadniczych okoliczności związanych z współposiadaniem przez dzierżawcę – P. sp. z o.o. gruntów rolnych będących przedmiotem poddzierżawy na rzecz państwa C. oraz współgospodarowaniem przez P. sp. z o.o. na tych gruntach z poddzierżawcą, w sytuacji gdy oba powyższe podmioty były posiadaczami zależnymi nieruchomości, objętych wnioskami i prowadziły wspólną gospodarkę rolną, co wynika wprost także z pośrednio znanych organowi zeznań Z. C., który wskazał, że pracownik skarżącej angażował się w gospodarowanie przedmiotowymi nieruchomościami, odnotowywał zakres i rodzaj zasiewów, jak również na akceptacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń dokonanych przez organy administracji na podstawie dowodów zgromadzonych w innym postępowaniu, z naruszeniem praw strony do czynnego udziału w czynnościach postępowania, w szczególności możliwości zadawania pytań przesłuchiwanym świadkom, pominięcie przy czynnościach dowodowych, tj. w trakcie przesłuchania w charakterze Z. C. pełnomocnika strony, a które to przesłuchania były zaplanowane na dzień [...] października 2019 r. oraz na dzień [...] listopada 2019 r., a także akceptację, jako zgodne z przepisami prawa, przeprowadzenie tego dowodu pod nieobecność pełnomocnika strony (przy jednoczesnym pominięciu pełnomocnika w zawiadomieniu o terminie czynności); III. akceptację rozstrzygnięć organów administracji polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 151 § 2 k.p.a. poprzez określenie rzekomo zaistniałych wad prawnych pierwotnej – decyzji z dnia 08 grudnia 2014 r. o nr 0255-2014-000004919 - w sytuacji gdy organy administracji nie przeprowadziły prawidłowego postępowania dowodowego w zakresie sformułowanych względem ww. decyzji zarzutów, w szczególności nie przesłuchały świadków przy umożliwieniu stronie czynnego udziału w czynnościach dowodowych, a jedynie oparły się na dowodach z innych postępowań administracyjnych, ergo przeprowadzone postępowanie nie wykazało zaistnienia przesłanek warunkujących określenie decyzji z 08 grudnia 2014 r. jako wydanej z naruszeniem prawa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz właściwe zastosowanie. Zarzucając zaś naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na zapadłe rozstrzygnięcie, przez który należy rozumieć istnienie uprawdopodobnionego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Mając powyższe na uwadze ocenie merytorycznej nie poddawał się zarzut określony w pkt I. petitum skargi kasacyjnej. Jest tak z uwagi na samą wadliwość jego sformułowania, jak i braki uzasadnienia w jego zakresie. Skarżąca kasacyjnie wskazując naruszone jej zdaniem przepisy k.p.a. nie skonkretyzowała ich jednostek redakcyjnych. Można o nich jedynie pośrednio wnioskować z uzasadnienia skargi kasacyjnej; pośrednio, gdyż w uzasadnieniu przywołuje się brzmienie niektórych jednostek redakcyjnych. Poza tym treść możliwego do ustalenia przez NSA zakresu uzasadnienia w zakresie tego zarzutu (s. 4 skargi kasacyjnej) zawiera jedynie wyrażenie stanowiska skarżącej, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek umożliwiających wznowienie postępowania oraz, że organ nie wykazał żadnej z takich przesłanek. Autor skargi kasacyjnej ani nie wskazuje na czym konkretnie polegało naruszenie przywoływanych przepisów, ani też - co jest konsekwencją tego - nie podejmuje próby uprawdopodobnienia istotności wpływu naruszeń na wynik sprawy. Pozostałe zarzuty zostały rozpoznane łącznie z uwagi na ich komplementarny charakter. Są one niezasadne. Spór w sprawie dotyczy zasadności stwierdzenia, iż decyzja w stosunku do której odmówiono jej uchylenia (w postępowaniu wznowieniowym), została wydana z naruszeniem prawa. Skarżąca kasacyjnie wskazując na dyspozycję art. 151 § 2 k.p.a. podnosi ogólnie, że organ nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego, a jedynie oparł się na ustaleniach innych organów. Następnie dowodzi niewłaściwe ustalenia w przedmiocie stanu faktycznego, pominięcie przez organ zawiadomienia pełnomocnika o czynnościach w sprawie (co miało naruszać art. 10 k.p.a.), a także podnosi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez zaakceptowanie przesłuchania świadka pod nieobecność pełnomocnika Spółki. Nieskuteczny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 32 w zw. z art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a - polegające na wydaniu decyzji merytorycznej opartej o niepełny materiał dowodowy. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje (co też prawidłowo uczynił Sąd I instancji), że w sprawach o przyznanie płatności ONW regulowanych m.in. ustawą z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), ustawodawca dokonał istotnego ograniczenia zastosowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego unormowanych w przepisach k.p.a., czyniąc wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z art. 21 ust.1 ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika m.in., że obowiązkiem organu jest udzielanie stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienie stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania – ale wyłącznie na ich żądanie. Jednocześnie ustawodawca nałożył na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, obowiązek przedstawiania dowodów i wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ww. ustawy). Z unormowań ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika zatem, że w przypadku pomocy finansowej z tytułu płatności ONW obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Istotnemu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustalenia, iż Spółka nie składała żądania zapewnienia jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Niezależnie od tych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał wskazanie, że w sprawie niekwestionowane jest także, iż organ wzywał strony postępowania na rozprawę administracyjną, do osobistego stawiennictwa w charakterze strony bądź w charakterze świadka oraz dwukrotnie wzywał do złożenia dokumentów i wyjaśnień. Przedstawiciele Spółki mieli możliwość wypowiedzenia się w sprawie, a także przedstawienia dowodów na prowadzenie działalności rolniczej, lecz tego nie uczynili. Konsekwencją braku skutecznego zakwestionowania prawidłowości postępowania dowodowego jest nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 151 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).