I GSK 473/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński, Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.), Andrzej Kuba, Protokolant Agnieszka Romaniuk, po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] w Polsce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SA/Sz 2700/02 w sprawie ze skargi [...] w Polsce na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie z dnia 17 października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu należności celnych 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. stwierdza nieważność decyzji Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie z dnia 17 października 2002 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w Szczecinie z dnia 27 listopada 2001 r. nr [...] 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie na rzecz skarżącego Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce kwotę 2477 (dwa tysiące czterysta siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia 22 stycznia 1991 r. Dyrektor Urzędu Celnego w Szczecinie wymierzył [...] w Polsce z siedzibą w Warszawie cło w kwocie 7.536,30 zł w związku z niedostarczeniem do odprawy celnej ostatecznej towaru przewożonego z zastosowaniem karnetu TIR. Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją z dnia 30 listopada 1998 r. nr [...] stwierdził nieważność tej decyzji, gdyż Zrzeszenie nie było stroną postępowania w przedmiocie wymiaru cła. Pismem z dnia 5 marca 2001 r. Zrzeszenie wystąpiło o zwrot kwoty cła wymierzonej decyzją z dnia 22 stycznia 1991 r. z odsetkami. Dyrektor Urzędu Celnego w Szczecinie decyzją z dnia 27 listopada 2001 r. odmówił zwrotu należności stwierdzając, że mimo oczywistej nienależności kwoty uwzględnieniu wniosku sprzeciwiał się brak dokumentu potwierdzającego w sposób niewątpliwy wpłacenie należności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie z dnia 17 października 2002 r. [...] w Polsce wniosło skargę do sądu administracyjnego, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Podnosiło, że organy celne winne dysponować wiedzą na temat pobrania należności celnej i zarzucało, iż niedopuszczalne było przerzucenie na stronę ciężaru dowodu co do pobrania należności. Wyrokiem z dnia 27 października 2004 r. sygn. SA/Sz 2700/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. Sąd przyjął, że do zwrotu należności celnych za pośrednictwem art. 289 Kodeksu celnego stosować należało art. 79 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne (t.j. Dz.U. z 1994 r. Nr 71, poz. 312). Uznał też, że należności wymierzone decyzją organu celnego z 22 stycznia 1991 r. były nienależne. Stwierdził jednak, że prawidłowo organy celne oceniły, iż niemożliwe było ustalenie, czy należność istotnie została pobrana. Dokumenty finansowe zostały zniszczone zgodnie z przepisami regulującymi kwestię archiwizacji dokumentów, co stanowiło obiektywny czynnik uniemożliwiający odtworzenie treści dokumentu. Z kolei żaden z przedstawionych przez stronę dokumentów nie potwierdzał bezpośrednio i jednoznacznie pobrania należności przez organ celny. Dokumenty te potwierdzały jedynie, że wszczęto i prowadzono postępowanie egzekucyjne. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że odmowa zwrotu należności celnych nie rozstrzygała kwestii możności dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przed sądem powszechnym. Za niezasadny uznał zarzut podniesiony w piśmie procesowym, a zmierzający do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych, zdaniem strony skarżącej, z naruszeniem przepisów o właściwości sądów powszechnych. [...] w Polsce wniosło skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od strony przeciwnej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jako podstawy kasacyjne skarżące Zrzeszenie wskazało: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 79 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne (Dz.U. z 1994 r. Nr 71, poz. 312) w zw. z art. 289 Kodeksu celnego przez jego niezastosowanie, pomimo że okoliczności uzasadniające zwrot pobranych należności celnych zostały udowodnione; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez jego zastosowanie mimo rażącego naruszenia przez organy celne przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na przerzuceniu ciężaru dowodu na skarżącego w sytuacji, w której postępowanie toczyć się powinno z urzędu, a także nieuwzględnienie faktu, iż prowadzone przez organy celne postępowanie egzekucyjne w administracji przeciwko skarżącemu było co do zasady niedopuszczalne. Dyrektor Izby Celnej w Szczecinie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organów celnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. 1. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: – naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; – naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej jako podstawy kasacyjnej wskazano zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. 2. Na podstawę kasacyjną określoną jako odpowiadającą wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. składały się dwa odrębne zarzuty. Pierwszy z nich sprowadzał się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie oddalił skargę na decyzję organu celnego wydaną w oparciu o ustalenia faktyczne dokonane z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego. Z tym zarzutem wiązał się wyodrębniony jako osobna podstawa skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, który w istocie rzeczy stanowił jedynie uzasadnienie tezy, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, gdyż dokonanie ustaleń faktycznych w zgodzie ze stanowiskiem strony skarżącej powodowałoby konieczność uwzględnienia wniosku o zwrot uiszczonych należności. 3. Całkowicie odrębnie traktować należało zarzut niedopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji. Aczkolwiek w skardze kasacyjnej wprost nie przedstawiono uzasadnienia tego zarzutu, strona skarżąca ewidentnie nawiązywała do treści złożonego w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji pisma z dnia 9 października 2004 r., w którym to piśmie wywodziła, iż spory dotyczące zwrotu należności wpłaconych przez stowarzyszenia poręczające na podstawie art. 8 konwencji celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR, sporządzonej w Genewie dnia 14 listopada 1975 r. (załącznik do Dz.U. z 1984 r., Nr 17, poz. 76), cytowanej dalej jako Konwencja TIR, stanowią sprawy cywilne i w konsekwencji nie podlegają rozpatrzeniu na drodze postępowania administracyjnego. Choć ostatnio opisany zarzut ulokowano w ramach podstawy kasacyjnej mającej odpowiadać wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., stanowił on w istocie podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Strona skarżąca podnosiła bowiem, że nie zastosowano właściwie przepisów prawa materialnego, w szczególności Konwencji TIR, wskazujących na cywilnoprawny charakter sporu o zwrot uiszczonych przez stowarzyszenie poręczające należności. Sytuacji tej nie zmieniało powiązanie z zarzutem naruszenia art. 151 P.p.s.a. oznaczające jedynie tyle, że strona skarżąca nie zgadzała się z rozstrzygnięciem sądu. 4. Regułą jest, że Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ustosunkowuje się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, dopiero w przypadku gdy zarzutów takich brak lub gdy okazują się one nieusprawiedliwione powstaje potrzeba rozpatrywania zarzutów składających się na podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Reguła ta jednak doznaje wyjątków w wypadkach takich jak w niniejszej sprawie. Jeśli bowiem uznać za uzasadniony zarzut przedstawiony w ppkt 3, bez wpływu na wynik sprawy pozostawałyby ewentualne naruszenia przepisów postępowania, do których dochodziłoby w toku postępowania sądowoadministracyjnego obejmującego kontrolę zgodności z prawem decyzji zapadłej w sprawie, nie podlegającej rozpoznaniu przez organy administracji publicznej. II. 1. Nawet przy przyjęciu, że spór dotyczy zwrotu bezpodstawnie pobranych należności celnych, do rozpoznania którego to sporu właściwe są organy celne, Sąd pierwszej instancji błędnie powołał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 79 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne (Dz.U. z 1994 r. Nr 71, poz. 312) w zw. z art. 289 Kodeksu celnego. Według art. 289 Kodeksu celnego postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych, z wyjątkami pozostającymi bez związku z niniejszą sprawą. Przedmiotem rozpatrzenia nie była jednak sprawa w przedmiocie wymiaru należności celnych zakończona decyzją ostateczną, której nieważność stwierdzono decyzją z dnia 30 listopada 1998 r. Z akt sprawy wynikało zresztą, że postępowanie w sprawie wymiaru należności celnych umorzono decyzją Dyrektora Urzędu Celnego w Szczecinie z dnia 26 marca 1999 r. Postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją wszczęte zostało skutkiem wniosku o zwrot należności pobranych przez organ celny, a postępowanie wywołane wnioskiem o umorzenie czy zwrot należności celnych nie jest kontynuacją postępowania zakończonego decyzją wymiarową i stanowi nowe postępowanie, którego reżim prawny wyznacza prawo obowiązujące (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2002 r. sygn. V SA 1950/01, Lex nr 109278). Wobec tego właściwe byłoby stosowanie przepisów Działu V. Tytułu VII. Kodeksu celnego. 2. Materiał sprawy wskazywał jednoznacznie, że skarżące Zrzeszenie nie dochodziło roszczeń odszkodowawczych w związku z wydaniem decyzji, której nieważność stwierdzono późniejszą decyzją (art. 260 i art. 261 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 262 Kodeksu celnego). W związku z tym zbędne byłyby rozważania w zakresie drogi administracyjnej w tego rodzaju sprawach. 3. Charakter stosunku prawnego łączącego stowarzyszenia poręczające o jakich mowa w konwencji TIR a "właściwymi władzami" (terminologia Konwencji TIR) budzi istotne kontrowersje w orzecznictwie. W wyroku z dnia 13 marca 1996 r. sygn. V SA 417/95 (ONSA 1997/1/31) Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za administracyjnoprawnym charakterem tego stosunku prawnego. W późniejszym okresie dwukrotnie, to jest w uchwałach: z dnia 8 grudnia 1997 r. sygn. FPS 8/97 (ONSA 1998/2/38) i z dnia 11 maja 1998 r. sygn. FPS 5/98 (ONSA 1998/4/107) Naczelny Sąd Administracyjny odmówił odpowiedzi na pytania prawne dotyczące tego na jakiej drodze, sądowej czy administracyjnej, rozpatrywać należy sprawy w przedmiocie zapłaty należności dochodzonych od stowarzyszeń poręczających. Niemniej jednak w uchwałach tych wykluczono bezpośrednie stosowanie trybu egzekucji administracyjnej oraz wyłączono możność przypisywania stowarzyszeniom pozycji strony w postępowaniu w przedmiocie wymiaru należności celnych. W uzasadnieniu uchwały z dnia 11 maja 1998 r. zawarto stwierdzenia wskazujące na odrębność, zbliżonego do poręczenia o jakim mowa w kodeksie cywilnym (art. 876 K.c.), stosunku prawnego, którego stroną jest stowarzyszenie, od administracyjnoprawnego stosunku, którego stroną jest podmiot bezpośrednio zobowiązany do pokrycia należności celnych. W uchwale z dnia 26 września 2002 r. sygn. III CZP 48/02 (OSNC, 2003/9/116) Sąd Najwyższy opowiedział się za dopuszczalnością drogi sądowej (przed sądem powszechnym) w sprawie z powództwa Skarbu Państwa przeciwko stowarzyszeniu poręczającemu o wykonanie zobowiązania określonego w art. 8 Konwencji TIR. W uzasadnieniu tej uchwały jednoznacznie określono stosunek prawny pomiędzy stowarzyszeniem poręczającym a władzami państwa jako cywilnoprawny. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w niniejszej sprawie, akceptuje tak sformułowany pogląd. 3. Według art. 8 ust. 1 Konwencji TIR stowarzyszenie poręczające zobowiąże się do uiszczenia należnych opłat i podatków przywozowych lub wywozowych. Zobowiązanie do zapłacenia tych kwot ma charakter odpowiedzialności wspólnej i solidarnej z osobami, od których należne są te kwoty. Z art. 8 ust. 7 Konwencji TIR wynika, że właściwe władze, w miarę możności, przed skierowaniem roszczenia do stowarzyszenia poręczającego winny żądać zapłaty od osoby lub osób, od której lub których kwoty bezpośrednio się należą. Nadto, w pkt 1-e i 1-f załącznika nr 9 do Konwencji TIR zastrzeżono, że warunkiem uzyskania przez stowarzyszenie upoważnienia do wydawania karnetów TIR jest zawarcie pisemnej umowy lub sporządzenie innego dokumentu prawnego pomiędzy stowarzyszeniem a właściwymi władzami, a także zapewnienie przez stowarzyszenie w umowie lub innym dokumencie, że będzie się wywiązywać z zobowiązań określonych w art. 8 Konwencji TIR i będzie poręczać za wszystkie zobowiązania w związku z operacjami dokonywanymi na podstawie karnetów TIR. Z wymienionych przepisów wynika odrębność sytuacji prawnej poręczającego stowarzyszenia w stosunku do tej, która dotyczy podmiotów bezpośrednio obowiązanych do uiszczenia należności publicznoprawnych w postaci należności celnych. Źródłem obowiązku stowarzyszenia do zapłaty należności celnych jest określona przepisami Konwencji TIR pozycja "poręczyciela" czy "gwaranta" oraz fakt związania węzłem obligacyjnym będącym następstwem zawarcia umowy, porozumienia czy wystawienia innego dokumentu potwierdzających obowiązek uiszczenia kwoty odpowiadającej należności celnej (publicznoprawnej) w wypadku nieuiszczenia takiej należności przez bezpośrednio zobowiązany podmiot. Wskazuje to na ukształtowanie stosunku prawnego łączącego organy celne z poręczającym stowarzyszeniem na zasadzie równości stron, a więc na cywilnoprawny charakter tego stosunku. W powołanych uchwałach Naczelny Sąd Administracyjny wyłączył możliwość dokonywania bezpośrednio w stosunku do stowarzyszenia poręczającego aktów czy czynności władczych w postępowaniu w przedmiocie wymiaru cła względnie w postępowaniu egzekucyjnym. Potwierdzało to tezę wyrażoną w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2002 r. i to tym bardziej że wskazywano na zbliżony do regulowanego w kodeksie cywilnym poręczenia charakter stosunku prawnego (uchwała z dnia 11 maja 1998 r.). Sytuacja prawna poręczającego stowarzyszenia jest o tyle specyficzna, że jego zobowiązanie odnosi się do zapłaty kwoty równej należności o charakterze publicznoprawnym, której wysokość określona jest w postępowaniu administracyjnym, a realizacja obowiązku zapłaty przez bezpośrednio zobowiązany podmiot następuje w drodze egzekucji administracyjnej. Konstrukcja tego rodzaju nie jest jednak wyjątkiem na pograniczu stosowania prawa cywilnego i administracyjnego. Sąd Najwyższy zwrócił słusznie uwagę na pewne podobieństwo cywilnej odpowiedzialności członków zarządu spółek kapitałowych za zobowiązania publicznoprawne spółek, co do której przyjęto dopuszczalność drogi sądowej (por. uchwałę SN z 19 stycznia 1993 r. sygn. III CZP 162/92, OSNC nr 6, poz. 103). Sprawa o zapłatę przez poręczające stowarzyszenie kwoty odpowiadającej należnościom celnym obciążającym bezpośrednio zobowiązany podmiot ma w znaczeniu materialnoprawnym charakter sprawy cywilnej o jakiej mowa w art. 1 k.p.c., do której rozpoznania, zgodnie z art. 2 k.p.c., właściwy jest sąd powszechny. 4. Cywilnoprawny charakter stosunku prawnego obejmującego obowiązek zapłaty przez stowarzyszenie poręczające kwoty odpowiadającej należnościom celnym obciążającym bezpośrednio zobowiązany podmiot stanowi przyczynę, dla której również jako cywilnoprawny traktować należy ewentualny obowiązek zwrotu przez organ celny należności zapłaconej bez podstawy prawnej skutkiem mylnego przeświadczenia co do istnienia konieczności uiszczenia należności, wywołanego zachowaniem organu celnego, który wydał dotkniętą nieważnością decyzję wymiarową. Wobec stwierdzenia nieważności, doszło ze skutkiem wstecznym do eliminacji z obrotu prawnego decyzji nakładającej na poręczające stowarzyszenie obowiązek zapłaty, przestał więc istnieć element administracyjnoprawny w stosunkach pomiędzy stowarzyszeniem a organem celnym. Wobec tego roszczenie o zwrot niesłusznie pobranej należności zachowuje charakter cywilnoprawny, to jest taki, jaki dotyczy węzła obligacyjnego mogącego stanowić przyczynę obowiązku zapłaty. Poza zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wykracza rozstrzyganie o tym, jakie przepisy prawa cywilnego należy stosować celem rozpoznania sporu. 5. Brak przepisów szczególnych oddających rozpoznawanie sporów o jakich mowa w ppkt 3 i 4 na drogę postępowania administracyjnego. Wobec tego w obu przypadkach, zgodnie z regułą wynikającą z art. 2 K.p.c., do ich rozpoznawania właściwe są sądy powszechne. III. 1. Z przyczyn wymienionych w pkt I.4. oraz II.3. i II.4. za zasadny uznać należało zarzut rozumiany jako dotyczący naruszenia prawa materialnego, natomiast nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania (w tym określony jako dotyczący naruszenia prawa materialnego), skoro, jak to wykazano, nawet zasadność tego zarzutu pozostawałaby bez wpływu na ocenę zgodności z prawem wyniku sprawy. 2. Art. 188 P.p.s.a. dopuszcza możliwość wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia o charakterze refomatoryjnym, w sytuacji gdy zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. Skorzystanie z takiej ewentualności w sprawie niniejszej było w pełni uzasadnione, zważywszy że orzeczenie o charakterze kasacyjnym (art. 185 § 1 P.p.s.a.) powodowałoby zbędne rozbudowanie postępowania o ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd pierwszej instancji, który wobec treści art. 191 P.p.s.a. obowiązany byłby do wydania orzeczenia stanowiącego oczywiste następstwo przedstawionej w pkt II wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego. 3. W pkt. II wykazano, że spór pomiędzy skarżącym Zrzeszeniem a organami celnymi ma charakter cywilnoprawny, a do jego rozpoznania właściwe są sądy powszechne. Wobec tego decyzje organów obu instancji, które merytorycznie rozpoznały sprawę, dotknięte były nieważnością z przyczyny wymienionej w art. 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 262 Kodeksu celnego. Z tej też przyczyny stwierdzono nieważność decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 P.p.s.a. Art. 152 P.p.s.a nie stosowano, gdyż zaskarżona decyzja o charakterze odmownym nie podlegała wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono stosowanie do art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a.