I GSK 509/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 947/18 w sprawie ze skargi Miasta Ch. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 27 marca 2018 r. nr ST4.4755.130.2018.JAP w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Miasta Ch. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 947/18 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżone przez Miasto C. postanowienie Ministra Finansów z 27 marca 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Finansów z 22 stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. W skardze kasacyjnej Minister Finansów zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 735) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez ich zastosowanie, a tym samym uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie mogło być wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. w związku z abstrakcyjnym, niewymagającym ustalania stanu faktycznego brakiem możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. do decyzji wydawanych na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1530); - art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie, a tym samym uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia w sytuacji, w której przepis art. 61a § 1 k.p.a. obligował Ministra Finansów do wydania tych postanowień; - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia w sytuacji, w której przepis art. 61a § 1 k.p.a. obligował organ do wydania tych postanowień; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. polegające na pominięciu w uzasadnieniu wyroku odniesienia się przez Sąd do spełnienia przesłanki obligującej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z innych przyczyn, czym jest abstrakcyjny brak możliwości zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. do decyzji wydawanych na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach samorządu terytorialnego; - art. 133 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ badał okoliczności faktyczne i sytuację prawną skarżącego w świetle przesłanek z art. 155 k.p.a., podczas gdy okoliczności faktyczne i sytuacja Miasta C. nie była badana w rozpoznawanej sprawie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. polegające na stwierdzeniu, że dokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia interpretacji odnośnie abstrakcyjnego braku możliwości zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. do decyzji wydawanych a podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach samorządu terytorialnego, wykracza poza ramy postępowania wyjaśniającego, do przeprowadzenia którego zobowiązany był Minister Finansów w takim zakresie, w jakim było to niezbędne do ustalenia zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a, które to rozważania mogły być zdaniem Sądu prowadzone dopiero po wszczęciu postępowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a., polegające na domniemanym utożsamieniu przez Sąd pierwszej instancji dokonanej przez organ interpretacji odnośnie abstrakcyjnego braku możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. do decyzji wydawanych na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach samorządu terytorialnego z rozstrzygnięciem o meritum sprawy, co stało się podstawą sformułowania przez Sąd niezbędnego wniosku o naruszeniu w sposób istotny art. 61a § 1 k.p.a.; - art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu w uzasadnieniu wyroku, że w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu organ sformułował wnioski i dokonał oceny meritum sprawy, w sytuacji gdy organ dokonał abstrakcyjnej analizy pod kątem spełnienia formalnej przesłanki wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto C. wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania i dlatego rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów. Zasadniczym twierdzeniem organu, wokół którego sformułowano zarzuty skargi kasacyjnej jest to, że w tej sprawie, z uwagi na wydanie decyzji w trybie zwykłym na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach samorządu terytorialnego, występował "abstrakcyjny" brak możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. Stanowisko to jest nieprawidłowe z następujących powodów. Po pierwsze przypomnieć należy, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. ustanawia podstawę odmowy wszczęcia postępowania w przypadku wystąpienia negatywnej przesłanki procesowej bądź braku spełnienia jednej z pozytywnych przesłanek procesowych. Wydając postanowienie w tym przedmiocie organ obowiązany jest zatem zidentyfikować odnośną przeszkodę uruchomienia postępowania. Opracowanym przez O. Bülowa pojęciem przesłanek procesowych określa się w nauce podstawy dopuszczalności postępowania, a więc stany, z którymi przepisy prawa łączą dopuszczalność albo niedopuszczalność prowadzenia postępowania (zob. M. Cieślak, Dzieła wybrane, t. 2, Polska procedura karna. Podstawowe założenia teoretyczne, red. S. Waltoś, Kraków 2011, s. 353, T. Grzegorczyk [w:] T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie postępowanie karne, Warszawa 2014, s. 176, Z. Resich. J. Lapierre [w:], J. Lapierre, J. Jodłowski, Z. Resich, T. Misiuk‑Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, Warszawa 2016, s. 70 i n.). Do ogólnych przesłanek jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego można zaliczyć następujące przesłanki pozytywne: istnienie sprawy podlegającej załatwieniu w postępowaniu jurysdykcyjnym, istnienie przedmiotu postępowania i jego podmiotu (strony postępowania), właściwość organu oraz złożenie stosownego wniosku – w przypadku postępowań, które mogą być uruchomione wyłącznie na wniosek. Wśród przesłanek negatywnych można wyodrębnić zawisłość sprawy (lis pendens), uprzednie rozstrzygnięcie tożsamej sprawy w postępowaniu administracyjnym przed innym lub nawet tym samym organem administracji (res iudicata) lub rozstrzygnięcie identycznego przedmiotu sprawy przez sąd w innym postępowaniu, brak zdolności sądowej lub procesowej strony, obowiązywanie przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku organu, przepisy prawa nie przewidują negatywnej przesłanki procesowej wszczęcia postępowania w tej sprawie. Stosowanie unormowanego w art. 155 k.p.a. trybu uchylenia lub zmiany decyzji nie jest ograniczone jedynie do decyzji, w ramach których organ dysponuje uznaniem administracyjnym. Lektura tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepis ten takiego zastrzeżenia nie wprowadza. Nie wynika ono także z wykładni tego unormowania (zob. na ten temat M. Kamiński, Wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych. Prawnoporównawcze wektory modernizacji regulacji kodeksowej, PiP 2020/6, s. 33). Podobnego wyłączenia nie zawiera również powoływany wielokrotnie w skardze kasacyjnej art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Nie wykazano zatem braku spełnienia jakiejkolwiek przesłanki procesowej w tej sprawie. Już z tego powodu nie można podzielić poglądu środka odwoławczego o niedopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie ze względu na wynikający ze wskazanego przepisu prawa materialnego brak do tego podstaw. Taki wniosek byłby prawdziwy tylko wówczas, gdyby przepis prawa zakazywał wzruszenia decyzji w tym właśnie trybie. Po wtóre, przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. podstawa odmowy wszczęcia postępowania dotyczy tych przypadków, w których niespełnienie przesłanek procesowych ujawnia się już na etapie złożenia wniosku, a stwierdzenie tej okoliczności nie wymaga rozbudowanych czynności wyjaśniających. W przeciwnym razie należy postępowanie administracyjne wszcząć i zakończyć je w formie decyzji. Przypomnieć należy, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania należy do rozstrzygnięć o charakterze formalnym, tamującym merytoryczne załatwienie sprawy. Może zapadać wyjątkowo, gdy rzeczywiście występuje brak podstaw do rozpoznania żądania. Rozbudowana argumentacja organu dotycząca charakteru decyzji, której wniosek dotyczył miała – według organu – odnosić się jedynie do "abstrakcyjnej analizy pod kątem spełnienia formalnej przesłanki wszczęcia postępowania". Jednakże deklarowana potrzeba pogłębionych rozważań prawnych stoi w sprzeczności z istotą rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., które z natury rzeczy nie powinno zapadać w przypadku dostrzeżenia wątpliwości co do spełnienia przesłanek procesowych. Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę na to, że cytowane sformułowanie jest z gruntu wadliwe. Podkreślić bowiem należy, że dokonywana przez organ administracji publicznej ocena wniosku nie może być – jak określono w skardze kasacyjnej – "abstrakcyjna", lecz ma stanowić weryfikację konkretnego żądania zindywidualizowanego podmiotu. Dlatego zgodzić się należy z oceną Sądu pierwszej instancji o tym, że analiza zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego ten akt postanowienia wydanego w pierwszej instancji dowodzi, że w rozstrzygnięciu formalnym organu kryje się w istocie merytoryczna ocena wniosku strony. Spostrzeżenie to nie uchybia dyspozycji art. 133 § 1 p.p.s.a. Konkludując, nie można podzielić zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, bo Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z wykrytym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. nie stosując tym samym art. 151 p.p.s.a. Motywy wyroku zostały sporządzone należycie, zawierają wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, argumentacja Sądu jest jasna i precyzyjnie wskazuje na podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia. O naruszeniu tego przepisu nie może być mowy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.