I GSK 555/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 196/17 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 20 września 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 196/17 oddalił skargę M. W. (dalej: strona skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności skarżonej czynności oraz legalności decyzji leżących u jej podstaw, a przez to oddalenie skargi pomimo, iż skarżąca od początku wskazywała na wadliwość tytułów wykonawczych na podstawie których dokonano czynności, 2) naruszenie przepisów postępowania a to art. 119 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a przez to uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się w sprawie, 3) naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez daleko idącą dowolną ocenę dowodów oraz ich częściowe pominiecie i nie uwzględnienie wpłat skarżącej z tytułu zajęcia pasa drogowego. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 20 września 2017 r., I SA/Sz 196/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie. Prezydent Miasta Szczecin (organ egzekucyjny) zawiadomieniem z [...] sierpnia 2016 r. dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego inną wierzytelność pieniężną u Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Szczecinie na podstawie dwóch tytułów wykonawczych obejmujących należność za zajęcie pasa drogowego. Zawiadomienie zostało doręczone zobowiązanej M. W. [...] września 2016 r., a Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w Szczecinie [...] sierpnia 2016 r. Pismem nadanym 23 września 2016 r. zobowiązana wniosła skargę na czynności egzekucyjne wskazując, że postępowanie prowadzone jest bez ważnej podstawy prawnej. Organ egzekucyjny oddalił skargę podnosząc, że tytuły wykonawcze w sprawie nie zostały wydane na podstawie decyzji z [...] sierpnia 2016 r. w sprawie w przedmiocie odmowy umorzenia zobowiązania za zajęcie pasa drogowego, lecz na podstawie dwóch innych decyzji. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Według art. 174 p.p.s.a., "skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub/i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy." Dodatkowo, zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a., "od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (...) przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną powinien kierować zarzuty pod adresem Sądu I instancji, a co za tym idzie w podstawach kasacyjnych powinien on powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie w połączeniu z mającymi zastosowanie w postępowaniu administracyjnym przepisami prawa procesowego lub/oraz prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną, oprócz obowiązku właściwego zredagowania zarzutów kasacyjnych jest również zobowiązany, w myśl art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., który stanowi, że "skarga kasacyjna powinna zawierać: (...) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (...).", do wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu prawa oraz do wykazania, na czym to naruszenie polega (błędnej wykładni, niewłaściwym zastosowaniu), a w przypadku naruszenia prawa procesowego do wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to podjęte rozstrzygnięcie byłoby innej treści. Pomimo, że skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich wskazanych wymogów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) w art. 1 pkt 1) określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. Według art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503). Należy podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dominuje przede wszystkim interes wierzyciela, natomiast ochrona praw zobowiązanego została uregulowana tak, że stosowanie przepisów kpa jest ograniczone tylko do zagadnień nie uregulowanych w u.p.e.a., ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą modyfikować regulacji specyficznych dla postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi się swoiste postępowanie dowodowe, którego przedmiotem jest określenie sposobu przymusowego doprowadzenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny musi podjąć czynności w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego i ma prawo wykorzystywać tu wszelkie środki dowodowe, zarówno uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i nienazwane. Gdy postępowanie egzekucyjne nie było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, osoba wobec której wystawiono tytuł egzekucyjny ma prawo domagać się przeprowadzenia postępowania dowodowego w trakcie postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny w takich wypadkach zobowiązany jest natomiast do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu odpowiednich reguł postępowania administracyjnego, także co do postępowania dowodowego w możliwie jak najszerszym dla realizacji specyfiki postępowania egzekucyjnego zakresie. W ramach niewskazanej wprost podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 1 § 2 p.u.s.a. Zarzuty w tym zakresie strona skarżąca sformułowała następująco: "zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności skarżonej czynności oraz legalności decyzji leżących u jej podstaw"; "dowolną ocenę dowodów". Przepis ustrojowy, jakim jest art. 1 § 2 p.u.s.a. (Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) może zostać naruszony, kiedy sąd administracyjny zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył prawa, ponieważ dokonał kontroli postanowienia ostatecznego z [...] grudnia 2016 r. wydanego w postępowaniu egzekucyjnym kierując się kryterium legalności, przy czym kontroli tej nie podlegały ostateczne decyzje z [...] września 2012 r. i [...] listopada 2013 r. będące podstawą wystawienia przez wierzyciela [...] czerwca 2016 r. dwóch tytułów wykonawczych. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., które w postępowaniu egzekucyjnym nie miały zastosowania. W pkt 2) petitum skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 119 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3) p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest (...) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Natomiast, według art. 54 § 1, § 4, § 5 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Organ egzekucyjny wydaje postanowienie, w którym: oddala skargę na czynność egzekucyjną; uwzględnia skargę na czynność egzekucyjną: w całości, w części i w pozostałym zakresie oddala skargę. Na postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną przysługuje zażalenie. Według art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Postępowanie uproszczone jest odstępstwem od zasady jawności postępowania sądowego wyrażonej w art. 45 Konstytucji RP oraz art. 10 p.p.s.a. Jego istota sprowadza się do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów dającym większą ochronę interesów strony przez wnikliwe zbadanie sprawy niż rozpoznanie sprawy w składzie jednego sędziego. Natomiast, zgodnie z art. 122 p.p.s.a., sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Ten przepis daje możliwość wyeliminowania tych wszystkich przypadków, w których skierowano sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym, a która nie powinna z różnych przyczyn być w tym trybie rozpoznawana. Jest to zabezpieczenie przed rozpoznaniem w postępowaniu uproszczonym sprawy, która wymaga rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył art. 119 pkt 3) p.p.s.a. rozpoznając w trybie uproszczonym skargę na postanowienie ostateczne wydane w postępowaniu egzekucyjnym, ponieważ takie rozwiązanie przewiduje ustawa. Jednocześnie rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Sąd I instancji nie stwierdził przesłanek skutkujących przekazaniem sprawy do rozpoznania na rozprawie. Sąd nie naruszył art. 10 k.p.a., ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.