I GSK 590/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. [...] Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Gd 1591/19 w sprawie ze skargi P. [...] Sp. z o.o. w S. na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 18 czerwca 2019 r. nr 10/2019 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. [...] Sp. z o. o. w G. na rzecz Zarządu Województwa Pomorskiego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 1591/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę P. [...] Spółki z o. o. w S. na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z 18 czerwca 2019 r. w przedmiocie zwrotu środków przyznanych z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2007 – 2013. Wyrok ten został zaskarżony przez spółkę w całości. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnosiły się do art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji oraz lakoniczne uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.", art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach, polegające na braku rozpoznania zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji, brak wszechstronnego rozpatrzenia zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy jej uwzględnienie było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organ przepisów postępowania. Skarżąca wskazała, że postępowanie to prowadzone było w sposób dyskredytujący zaufanie jego uczestników do organów państwa i podważający obowiązek czuwania przez organy nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w nim nie poniosły szkody. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnosiły się po pierwsze do art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, tj. zaufania jednostki do państwa i przyjęcie, że spółka była zobowiązana dostosowania przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U z 2007r., Nr 223, poz. 1665 ze zm.) – zwanej dalej "p.z.p." w czasie realizowania zamówień, podczas gdy w tym czasie i w czasie składania wniosków o płatność Zarząd Województwa Pomorskiego uznawał stanowisko spółki, że nie jest ona podmiotem zobowiązanym do stosowania tej ustawy i dopiero 22 marca 2010 r. zwrócił się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Pomorskiego o wydanie opinii w tej sprawie. Skarżąca zaakcentowała, że w świetle stanowiska Ministra Gospodarki oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w Gdańsku nie była zobowiązana do stosowania przepisów p.z.p. Ponadto spółka zwróciła uwagę, że projekt był realizowany, a środki były jej wypłacane pomimo istnienia od kwietnia 2010 r. rozbieżności w zakresie obowiązku stosowania przepisów p.z.p. Odwołała się ponadto do stanowiska Ministra Gospodarki w tym zakresie i wskazała, że nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji zmiany stanowiska organów. Po drugie podniosła zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu że spółka jest podmiotem, o którym mowa w tym przepisie, bo prowadzi działalność ukierunkowaną na zaspokajanie potrzeb o charakterze powszechnym, gdyż tylko skarżąca może udzielać na terenie strefy zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej, jest zależna od swoich instytucjonalnych akcjonariuszy, wykorzystuje unijne środki pomocowe, podczas gdy – zdaniem skarżącej – w momencie jej powstania jej celem nie było zaspokajanie potrzeb powszechnych nie mających charakteru przemysłowego ani handlowego, działa w warunkach konkurencji i uzyskuje zlecenia w wyniku uczestnictwa w konkurencyjnych postępowaniach, celem działalności spółki jest zysk, który następnie przypada wspólnikom proporcjonalnie do posiadanych udziałów, wszystkie przedsięwzięcia mają być rentowne i ponosi ryzyko związane ze swoją działalnością, a działalność ta nie jest finansowana ze środków publicznych, a jedynie wykorzystuje środki unijne przy realizacji projektów. Po trzecie zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a w związku z art. 207 ust. 1 w związku z art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że środki przeznaczone na realizację programu były wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. podczas gdy w sprawie było brak podstaw do stosowania powyższych przepisów, bo spółka nie była zobowiązana do stosowania przepisów p.z.p. i stosowała procedurę gwarantującą konkurencyjność i przejrzystość postępowania. Po czwarte sformułowano zarzut naruszenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że zarzucane skarżącej naruszenie przepisów stanowi nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu. Po piąte spółka zarzuciła naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – zwanej dalej "u.f.p.", co skutkowało określeniem kwoty środków podlegających zwrotowi, pomimo niewystąpienia szkody w budżecie ogólnym oraz określenie kwoty środków przypadających do zwrotu w wysokości wynikającej z Taryfikatora, podczas gdy w tej sprawie zasadnym byłoby ewentualnie zastosowanie metody dyferencyjnej oraz określeniem kwoty do zwrotu na podstawie Taryfikatora w sytuacji, gdy istniały okoliczności uzasadniające miarkowanie korekty, takie jak niejasność przepisów, rozbieżność stanowisk organów co do obowiązku stosowania przepisów p.z.p., przeprowadzenie przez skarżącą procedury gwarantującej konkurencyjność i przejrzystość postępowania, celowość oraz zasadność wydatkowanych środków. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Zarzuty skargi kasacyjnej pozostają nieuzasadnione. Z tego powodu skarga kasacyjna, w myśl art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczone do oceny zarzutów. Przede wszystkim przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem sformalizowanym, wymagającym profesjonalnego sporządzenia, czego wyrazem jest przymus adwokacko-radcowski. Wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawy tego środka odwoławczego mają charakter rozłączny w tym znaczeniu, że należy odrębnie skonstruować zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i regulacji materialnoprawnej, jeżeli skarżący zamierza oprzeć skargę kasacyjną na obu podstawach. A zatem dążąc do podważenia oceny sąd pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych przyjętych przez organy za podstawę wydanej decyzji należy wskazać te przepisy prawa procesowego, których naruszenia dopuściły się organy administracji, a których to naruszeń nie dostrzegł wojewódzki sąd administracyjny. Nie będzie zatem a priori skuteczna skarga kasacyjna w tej części, w której opiera się na twierdzeniach o wystąpieniu wad postępowania, nieprawidłowych ustaleniach faktycznych, w której brakuje adekwatnych zarzutów natury procesowej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Skarżąca podnosi wprawdzie szereg zarzutów zaliczonych w środku odwoławczym do kategorii procesowych, jednak przepisy postępowania, których naruszenia strona upatruje nie w pełni korespondują z twierdzeniami skargi kasacyjnej. Skarżąca akcentuje bowiem wady w dokonanej przez Sąd pierwszej instancji ocenie rezultatu przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Wskazuje bowiem na charakter działalności spółki zarządzającej specjalną strefą ekonomiczną, sposób pozyskiwania i wydatkowania środków przez tę spółkę. Kwestionuje tym samym poprawność poczynionych przez organ ustaleń, która nie została podważona przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem wśród zarzutów skargi kasacyjnej brak jest przepisów postępowania, które regulują czynności postępowania administracyjnego. Odwołanie się do przepisów art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. jest w tym zakresie niewystarczające, bo przepisy te normują kilka zasad, którymi powinny kierować się organy administracji w toku prowadzonych postępowań, to jest zasadę zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. W skardze kasacyjnej nie podano, której spośród tych zasad zarzucane naruszenie miałoby dotyczyć, ani też nie wyjaśniono na czym miałoby ono polegać. Strona ograniczyła się do wskazania, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wszechstronnie do opartych na tych przepisach k.p.a. zarzutów skargi. Tym samym zarzut ten zmierzał w istocie do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Jednakże nie podniosła zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis zawiera obowiązujące reguły w tym zakresie. Podobnie ocenić należy skierowane wobec prawidłowości motywów zaskarżonego wyroku zarzuty niewystarczającej oceny podniesionego naruszenia art. 2 Konstytucji. Niezasadność zarzutów naruszenia art. 151 i art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z materii objętej nimi regulacji. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że pierwszy z tych przepisów określa formułę prawną orzeczenia oddalającego skargę. Samoistne jego naruszenie nie jest możliwe, bo jego zastosowanie stanowi konsekwencję oceny sądu administracyjnego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wobec tego nie doprowadzi do podważenia zaskarżonego wyroku podniesienie wyizolowanego naruszenia tego przepisu, a jedynie z tymi przepisami postępowania administracyjnego, których uchybień błędnie nie dostrzec miałby Sąd pierwszej instancji. Jak już wyjaśniono, wystąpienia takich naruszeń nie wykazano. Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a normuje zasadę orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny w granicach sprawy, niezależnie od zarzutów skargi. Oparte na naruszeniu tego przepisu zarzuty koncentrują się jednak wokół motywów zaskarżonego orzeczenia, nie zaś wywiązania się z obowiązku sądu administracyjnego rozpoznania sprawy. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 3 p.p.s.a., to nie może on stanowić dostatecznej podstawy spod kontroli instancyjnej, dlatego że sformułowano go w sposób nieprecyzyjny. Artykuł 3 p.p.s.a. składa się z wielu mniejszych jednostek redakcyjnych i nie wiadomo, której z nich uchybienia upatruje autor skargi kasacyjnej. Formalizm skargi kasacyjnej nie pozwala na doprecyzowanie środka odwoławczego przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu. Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że i w tym zakresie ich konstrukcja jest w istotnej części nieprawidłowa. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji jest nieprecyzyjny, dlatego że strona skarżąca nie wskazała, którą z przewidzianej przez art. 174 pkt 1 p.p.s.a. postaci naruszenia podnosi. Można zakładać, że zdaniem skarżącej doszło w tej sprawie do naruszenia zasady zaufania jednostki do państwa na skutek przyjęcia przez właściwe organy określonej wykładni przepisów prawa materialnego, sprzecznej z tą, którą prezentowały inne organy władzy publicznej. Stanowisko to wiązać należy z zarzutem wadliwej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. Skarżąca podnosząc zarzut błędnej wykładni nie wskazała, jakie znaczenie należało nadać pojęciom, zwrotom użytym przez ustawodawcę w przepisie prawa materialnego, którego wadę wykładni zarzuciła. Należy podkreślić, że błędu wykładni nie można utożsamiać z nieprawidłowym zastosowaniem przepisu, tymczasem w skardze kasacyjnej wskazano, że wada wykładni polegać ma na "przyjęciu, że P. sp. z o. o. jest podmiotem, o którym mowa w zaskarżonym przepisie". W dalszej części strona argumentuje, jakie elementy stanu faktycznego mają świadczyć o zasadności sformułowanej tezy. Jak już zasygnalizowano, stan faktyczny tej sprawy pozostał niepodważony. Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje zatem związany ustaleniami organu, uznanymi przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe. Niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega to, że w tej sprawie skarżąca odwołała się do oficjalnie prezentowanego stanowiska Ministra Gospodarki oraz to, że przez pewien czas niestosowanie przez nią przepisów p.z.p. nie było przez właściwe organy kwestionowane. Niemniej jednak stan ten nie zwalniał skarżącej z przestrzegania prawa i powoływanie się na zasadę zaufania jednostki do organu jest niewystarczające dla uzyskania oczekiwanej ochrony przed konsekwencjami takiego naruszenia. Wyjaśnić bowiem należy, że w tej sprawie skarżąca nie uzyskała wiążącego stanowiska właściwego organu, lecz jedynie ocenę prawną organu władzy publicznej, którego wypowiedzi nie można traktować jako wiążącej w konkretnej sprawie. Dysponując środkami publicznymi należy czynić to z wymaganą starannością. W razie niepewności co do wykładni przepisów prawa można korzystać z instytucji prawnych przewidzianych do usuwania tego rodzaju niejasności. W stanie prawnym obowiązującym tak podczas realizacji zamówień, jak i składania wniosku o płatność obowiązywał art. 10 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095), który stanowił o uprawnieniu każdego przedsiębiorcy uzyskania interpretacji co do sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej (innej niż podatek) przez właściwy organ administracji publicznej. W okresie obowiązywania tego przepisu w nauce podkreślano, że omawiana możliwość dotyczyć ma każdej sprawy "dotyczącej wszelkich obciążeń publicznoprawnych, do jakich jest on obowiązany." (zob. C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, wyd. VII, LexisNexis 2013, komentarz do art. 10, teza 3). Ochronną funkcję stanowiska wyrażonego w interpretacji gwarantował wówczas art. 10 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z akt tej sprawy nie wynika, by skarżąca zwracała się z wnioskiem o udzielenie interpretacji do właściwego w sprawie organu. Tylko w takim przypadku realizowałaby się funkcja ochronna interpretacji. W konsekwencji nie można skutecznie powoływać się na pogląd prawny wyrażony przez Ministra Gospodarki czy nawet organy podatkowe. Niepodważenie stanu faktycznego tej sprawy czyni także niezasadnym zarzuty wadliwego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i art. 184 u.f.p. Wprawdzie skarżąca zadeklarowała, że zarzuca błąd w wykładni tych przepisów, to jednak treść zarzutu temu przeczy, skoro wskazuje na "przyjęcie, że środki na realizację programu były wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur (...).". Z tego samego powodu nieuzasadniony pozostaje zarzut naruszenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, w ramach którego podniesiono błąd w stwierdzeniu, że przypisane skarżącej naruszenie stanowi "nieprawidłowość", o której mowa w tym przepisie. Ta sama argumentacja towarzyszy oddaleniu ostatniego zarzutu – naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p., bo wprawdzie strona ponownie sygnalizuje wadliwą wykładnię, ale w rzeczywistości kwestionuje określenie kwoty środków do zwrotu mimo – jej zdaniem – braku szkody oraz wystąpienia okoliczności uzasadniających miarkowanie korekty. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.