I GSK 629/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1049/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i uchylenia decyzji ostatecznej w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji i zawieszenia w tej części, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1049/18 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR lub organ) z dnia 16 kwietnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie pomocy finansowej dla grupy producentów owoców i warzyw po wznowieniu postępowania: w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w całości; w pkt 2 uchylił poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 31 sierpnia 2016 r., nr [...]; w pkt 3 zasądził od Prezesa ARiMR w Warszawie na rzecz skarżącej Spółki kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes ARiMR, zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego to jest: 1. art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UE L 157 z 2011 r., poz. 1) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 prowadzi do wniosku, że zawieszeniu podlega także prawo do jej wypłaty; 2. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) oraz art. 151 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/201 1 i art. 288 TFUE poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 151 § 1 i 2 k.p.a., podczas gdy przesłanka rażącego naruszenia prawa nie została spełniona z uwagi na zastosowanie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 3. "art. 145 § 1 pkt lit c" p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie i uchylenie decyzji organu I instancji, mimo braku podstaw. 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. W piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2022 r., Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut nr 4, który odnosi się do nienależytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W motywach skargi kasacyjnej – bazując na szeregu judykatach – wskazuje się, że z treści "art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika kolejność prowadzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu, a stwierdzenie wad kwalifikowanych skutkujących stwierdzenie nieważności decyzji czyni dalszą kontrolę zbędną". Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji zbyt szeroko omówił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, do jakiego doszło w zaskarżonej decyzji, co powoduje, że uzasadnienie "niedostatecznie wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia". Uwzględniając powyższe wskazać należy, że nie wykazano – stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – czy tego typu rozważania mogły mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy. Jest oczywiste, że dodatkowe uwagi zawarte w uzasadnieniu – w obrębie naruszenia przepisów postępowania – nie podważają w jakikolwiek sposób rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, a wręcz przeciwnie – trafność wydanego wyroku dodatkowo wspierają. Zupełnie niezrozumiały jest również zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej negujący uchylenie przez Sąd decyzji organu I instancji pomimo braku ku temu podstaw w sytuacji, kiedy organ II instancji (Prezes ARiMR) decyzją z 16 kwietnia 2018 r. także uchylił – w zaskarżonej części – decyzję z 31 sierpnia 2016 r. stwierdzającą wydanie decyzji z 14 marca 2011 r. przez Dyrektora Mazowieckiego OR ARiMR w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2010 r. Nie ulega wątpliwości, że decyzji podjętej przez Prezesa ARiMR nie można interpretować inaczej jak to, że organ uznał, iż decyzja z 31 sierpnia 2016 r. wydana przez Dyrektora Mazowieckiego OR ARiMR narusza prawo i z tej racji wymaga wyeliminowania jej z obrotu prawnego, co jest zbieżne z pkt 2 zaskarżonego wyroku. Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Przyjęta przez organ wykładnia nie może być wyłącznie oparta na motywie 53 preambuły, z którego ma wynikać, że "sankcje przewidziane w tym rozporządzeniu winny być odstraszające, skuteczne i proporcjonalne; celem ich zastosowania jest ochrona interesów finansowych UE". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie przyjęto za podstawę interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 wykładnię literalną. Organ – w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – wskazuje, że ten typ wykładni, jaki prezentuje Sąd I instancji sprawia, że regulacja ta mogłaby mieć bardzo ograniczone zastosowanie, wskazując zarazem na potrzebę stosowania wykładni celowościowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – aprobując wykładnię art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 dokonaną przez Sąd I instancji – nie sposób przyjąć, iż przepis ten odnosi się do płatności, które zostały już wykonane; w konsekwencji zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Identycznie należy odnieść się do zarzutu nr 2 petitum skargi kasacyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że treść art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie może sanować uchybień wskazanych przez Sąd I instancji przepisów k.p.a., zwłaszcza iż nie ma on charakteru bezwzględnie obowiązującego. Zwrócić też należy uwagę w kontekście stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji – że ten akt administracyjny nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia się do szeregu zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji z 31 sierpnia 2016 r. wydanej przez Dyrektora Mazowieckiego OR ARiMR. Tego braku nie można też usprawiedliwiać treścią art. 115 ust. 2 cyt. rozporządzenia 543/2011. Reasumując wypada stwierdzić, że wobec braku możliwości uwzględnienia skargi kasacyjnej należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.