I GSK 659/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 97/22 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 8 listopada 2021 r. nr DZF-XII.025.8.2021.DD.6 w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. C. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 97/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę W. C. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 8 listopada 2021 r. w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając go w całości. Działając w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) w pierwszej kolejności – wydanie z rażącym naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 118 § 1 Ordynacji podatkowej (dalej: o.p.) w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznanie za prawidłowe wydanie na jego podstawie decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej po upływie terminu, w jakim decyzja taka może zostać wydana; powyższe nastąpiło jednocześnie wskutek błędnej wykładni objętego hipotezą tego przepisu pojęcia "powstania zaległości", a jednocześnie błędne nadanie pojęciu "zaległości" znaczenia innego od tego zastosowanego przy subsumcji art. 116 § 2 o.p.; 2) wydanie z naruszeniem prawa materialnego zawartego w normie art. 116 § 2 o.p. w zw. z art. 116a § 1 o.p. oraz w zw. z art. 67 u.f.p., przez niewłaściwe zastosowanie art. 116 § 2 polegające na niewyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia o odpowiedzialności solidarnej za zaległość z tytułu zobowiązania, którego termin płatności upływał po zakończeniu pełnienia przez stronę funkcji Rektora [...]; powyższe nastąpiło jednocześnie wskutek błędnej wykładni objętego hipotezą tego przepisu pojęcia "zaległości powstałe w czasie pełnienia obowiązków członka zarządu"; W konsekwencji wyżej wskazanych błędów w stosowaniu i wykładni przepisów, Sąd I instancji, w ocenie skarżącego, naruszył także przepis postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie uchylając zaskarżonej decyzji, mimo jej wydania z naruszeniem przepisów powołanych w pkt 1 – 3 powyżej. Tym samym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 8 listopada 2021 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z 31 grudnia 2020 r., a także przyznania skarżącemu zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach sądowych, według norm przepisanych. Ewentualnie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie z 21 marca 2023 r. skarżący zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Funduszy i Polityki Regionalnej, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). W rozpoznawanej sprawie zostały podniesione wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej wykładni przepisów wskazanych w punkcie 1 i 2 petitum wniesionego środka zaskarżenia. Przepis art. 116 § 2 o.p. stanowi, że odpowiedzialność członków zarządu obejmuje zaległości podatkowe z tytułu zobowiązań, których termin płatności upływał w czasie pełnienia przez nich obowiązków członka zarządu, oraz zaległości wymienione w art. 52 oraz art. 52a powstałe w czasie pełnienia obowiązków członka zarządu. Stosując ten przepis odpowiednio do podlegających zwrotowi środków na finansowanie programów i projektów, dniem powstania obowiązku zwrotu tych środków nie jest dzień wydania decyzji na podstawie art. 207 u.f.p. Decyzja dotycząca zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich jest bowiem decyzją deklaratoryjną i określa kwotę do zwrotu, która wynika ze zdarzeń wcześniejszych, stanowiących przesłankę do zwrotu na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p., tj. tak jak w niniejszej sprawie, wykorzystania środków z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p., przez które to procedury należy rozumieć m.in. regulamin konkursu, Wytyczne w zakresie kwalifikowalności jak i zapisy umowy o dofinansowanie. Zobowiązanie do zwrotu środków nie powstaje po doręczeniu tej decyzji, tylko aktualizuje się już w momencie zaistnienia przesłanek z art. 207 ust. 1 u.f.p. Wskazany w art. 207 ust. 1 u.f.p. upływ 14-dniowego terminu nie powoduje, iż wskazane w decyzji zobowiązanie przekształca się w zaległość. W tym zakresie decydujące znaczenie ma zatem fakt, kto pełnił funkcję członka zarządu w dniu, w którym środki podlegające zwrotowi na podstawie ww. decyzji zostały nieprawidłowo wydatkowane. Z uwagi na podniesione zarzuty kasacyjne wyjaśnienia wymaga kwestia momentu powstania zobowiązania publicznoprawnego i związany z tym początek biegu terminu przedawnienia wydania decyzji. W myśl bowiem art. 118 § 1 o.p. dopuszczalność wydania decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej jest ograniczona terminem pięciu lat od końca roku kalendarzowego, w którym "powstała zaległość podatkowa". W orzecznictwie przeważa pogląd, zgodnie z którym wydawana na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzja o zwrocie dofinansowania ma charakter deklaratoryjny, bowiem nie kreuje ona nowego stosunku prawnego, lecz stwierdza, że w przeszłości powstał stan uzasadniający jej wydanie i związane z tym konsekwencje (zob. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., sygn. akt II FSK 1121/18, wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1604/23). Pogląd ten wypada podzielić, z pewnym zastrzeżeniem, odnoszącym się do wskazanego w decyzji administracyjnej terminu wykonania nałożonego na jej adresata obowiązku. Zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje także z mocy prawa, jednakże termin jego spełnienia – w myśl art. 207 ust. 9 u.f.p. – wskazywany jest w decyzji zobowiązującej beneficjenta do zwrotu, czyli w sposób charakterystyczny dla decyzji konstytutywnych, o którym mowa w przepisie art. 47 § 1 o.p. Przyjąć zatem należy, że wydawana na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzja administracyjna w zakresie wskazanego w niej terminu wykonania nakładanego na beneficjenta obowiązku zwrotu pobranych środków ma charakter konstytutywny. Terminem, do którego odwołuje się odpowiednio stosowany art. 118 § 1 o.p. może być jedynie ten, który zgodnie z przepisem art. 207 ust. 9 u.f.p. wyznaczono w skierowanej do beneficjenta decyzji. O zaległości w rozumieniu art. 118 § 1 o.p. możemy zatem mówić dopiero z chwilą upływu wspomnianego terminu (14 dzień po doręczeniu Beneficjentowi decyzji ostatecznej). Upływ terminu przedawnienia należy zatem uznać za prawnie znaczący dla ustalenia momentu początku biegu terminu przedawnienia uregulowanego w art. 118 § 1 o.p. Przy czym początek terminu z art. 118 § 1 o.p. nie może być liczony od dnia dokonania wypłaty środków, lecz najwcześniej od dnia stwierdzenia nieprawidłowości i daty przekształcenia jej w zaległość – v. wyroki TSUE w sprawach C-52/14 i 59/14, powołane przez WSA w toku kontrolowanego postępowania. Słusznie zatem Sąd I instancji za organem wskazał, że w niniejszej sprawie 14 dniowy termin na zwrot dofinansowania upływał 26 października 2015 r., tj. po 14 dniach od daty doręczenia Beneficjentowi decyzji PARP z 22 września 2025 r. Zatem wydanie przez organ w dniu 31 grudnia 2020 r. decyzji o odpowiedzialności osób trzecich ponad wszelką wątpliwość miało miejsce przed upływem pięcioletniego terminu przedawnienia. Należy bowiem zauważyć, że w myśl art. 118 § 1 o.p. mającym zastosowanie na gruncie tej sprawy, nie można wydać decyzji o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, jeżeli od końca roku kalendarzowego, w którym powstała zaległość podatkowa upłynęło 5 lat (...). Podsumowując, jedyne podniesione w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należy uznać za niezasadne. WSA w Warszawie trafnie stwierdził, że dla przeniesienia odpowiedzialności za zaległości zobowiązanego na osoby trzecie ma znaczenie termin powstania nieprawidłowości skutkujących obowiązkiem zwrotu środków dofinansowania. Jak już powiedziano, skarżący pełnił swoją funkcję w czasie powstania nieprawidłowości, nie doszło do przekroczenia ram czasowych orzekania o odpowiedzialności strony a zatem należy uznać, że skarżący jest osobą wobec której należało wydać sporną decyzję. Uwzględniając powyższe, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 118).