I GSK 676/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 771/18 w sprawie ze skargi H. C. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., o sygn. akt III SA/Gd 771/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę H.C. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący") na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 10 sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za rok 2011. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżący, reprezentowany przez adwokata, kwestionując powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 a contrario i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na to, że organ administracyjny, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia: a) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez wybiórcze i niepełne zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, prowadzącą do poczynienia ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy; b) art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób nie budzący zaufania jej uczestników do władzy publicznej, w szczególności zaś poprzez brak wyjaśnienia uczestnikom postępowania przyczyn nieuwzględnienia wyjaśnień złożonych przez stronę postępowania; c) art. 80 K.p.a. polegające na przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów, a tym samym wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego, mimo że zgromadzony materiał dowodowy (zeznania świadka i oświadczenia Strony), prowadzi do uznania, iż H.C. i W.C. byli współposiadaczami działki ewidencyjnej nr [...]; 2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. – dalej w skrócie: "Rozporządzenie Rady nr 2988/95") poprzez: - jego błędną wykładnię i uznanie, że 4-letni termin przedawnienia został przerwany poprzez doręczenie Stronie postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie rolnośrodowiskowej z roku 2011 (18 lipca 2014 r.), mimo, że dopiero wszczęcie niniejszego postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności (4 stycznia 2016 r.), bądź ewentualnie doręczenie po wznowieniu postępowania decyzji o odmowie (częściowej odmowie) płatności (12 października 2015 r.) może być traktowane jako "akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości", - jego niezastosowanie mimo upływu 4-letniego terminu przedawnienia od dnia wystąpienia nieprawidłowości i braku przerwania tego terminu przez organ w tym okresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Strona stanęła na stanowisku, że samo doręczenie w dniu 18 lipca 2014 r. postanowienia o wznowieniu postępowania nie przerwało biegu terminu przedawnienia. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie, skoro wniosek o przyznanie płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego na rok 2011 został złożony w dniu 14 maja 2011 r., a decyzja o odmowie płatności za rok 2011 r. została doręczona w dniu 12 października 2015 r., to upłynął 4-letni termin przedawnienia. Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 2.2. Organ odwoławczy nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną Strony. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 3. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. i w takiej sytuacji zasadą jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. 3.1. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej poza powołaniem przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. oraz uregulowań z K.p.a. nie przedstawił żadnej argumentacji tego zarzutu procesowego. Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. jako regulacje wynikowe stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio oddalającego skargę albo uchylającego decyzję. Formułując powyższy zarzut, autor skargi kasacyjnej, nie wykazał istotnego wpływu tych uchybień na wynik sprawy, co czyni ten zarzut nieuprawnionym. W art. 151 P.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Zarzut uchybienia przepisom proceduralnym, a mianowicie art. 7, art. 8 (bez podania, o który § chodzi), art. 11, art. 77 (bez podania, o który § chodzi) oraz art. 80 K.p.a. nie został w żaden sposób umotywowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżący wskazując na wybiórcze i niepełne zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, nie podał precyzyjnie jaki dowód pominięto i nie wykazał sprzeczności w stanie faktycznym sprawy, choć twierdzi, że takowe miały miejsce. Wbrew stanowisku zawartemu w zarzucie zgromadzony materiał dowodowy uwzględnia zeznania świadka i oświadczenia Strony, ale nie daje on podstaw do uznania, iż H.C. i W.C. byli współposiadaczami działki ewidencyjnej nr [...]. W skardze kasacyjnej przemilczano ustalenie zaakceptowane w wyroku Sądu pierwszej instancji, a mianowicie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., o sygn. akt I SA/Gd 229/16 przesądził, że skarżący nie był faktycznym użytkownikiem działki ewidencyjnej nr [...] na dzień 14 maja 2011 r., a W.C. był osobą, która utrzymywała grunty zgodnie z normami i przestrzegała wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym złożono wniosek o płatności, co potwierdził także sam skarżący, wskazując, iż W.C. podejmował decyzje odnośnie zasiewów i działań agrotechnicznych. Skarżący nie przedstawił kontrdowodu, który podważyłby okoliczności dzierżawy wynikające z umowy z dnia 15 stycznia 2001 r. zawartej między Stroną a W.C., dotyczącej spornej działki. Wobec powyższego twierdzenia podniesione w ramach zarzutu procesowego skargi kasacyjnej należy uznać za zbyt ogólnikowe i stanowiące jedynie polemikę z oceną zawartą w wyroku Sądu pierwszej instancji. W związku z brakiem stosownej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny, związany skargą kasacyjną, nie miał możliwości prawnych i faktycznych do wnikliwszego zweryfikowania zaskarżonego orzeczenia z perspektywy zarzutu ujętego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. 3.2. Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni powyższej regulacji prawnej. Dokonując prawidłowej analizy kwestii upływu terminu przedawnienia słusznie wskazano, że zgodnie z art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady nr 2988/95 bieg okresu tego terminu rozpoczyna się z chwilą dopuszczenia się nieprawidłowości. W art. 3 powyższego Rozporządzenia Rady uregulowano instytucję przedawnienia, określając termin po upływie którego, pomimo stwierdzenia nieprawidłowości, o których mowa wyżej, wobec beneficjenta nie mogą zostać wyciągnięte konsekwencje o charakterze administracyjnym, w tym nie można wobec niego wydać decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Przepis art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95 stanowi, że "okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.[...] Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary". Z powyższej regulacji wynika zasada, że okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, a przerwanie okresu przedawnienia wywołuje każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadomiono stronę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. W niniejszej sprawie zasadnie przyjęto jako początek nieprawidłowości datę złożenia przez Skarżącego wniosku, tj. dzień 14 maja 2011 r., zatem 4-letni okres przedawnienia upłynąłby 14 maja 2015 r. Przy czym z akt sprawy wynika, że nastąpiło przerwanie okresu przedawnienia, które uzasadniało przyjęcie dłuższego, 8-letniego okresu przedawnienia. Mianowicie organ I instancji w dniu 15 lipca 2014 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2011 i poza sporem jest, że postanowienie o wznowieniu zostało doręczone Stronie w dniu 18 lipca 2014 r. Postanowienie owo należy uznać za "każdy akt właściwego organu władzy", o którym mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95, albowiem odnosi się do nieprawidłowości w zakresie działki ewidencyjnej nr [...]. W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji miał podstawy przyjąć, że przed upływem 4 lat od daty dopuszczenia się nieprawidłowości (od dnia 14 maja 2011 r. – złożenia wniosku), nastąpiło przerwanie biegu okresu przedawnienia w dniu 18 lipca 2014 r., a tym samym decyzja organu I instancji z dnia 21 lutego 2018 r. została wydana przed upływem 8-letniego terminu przedawnienia. Wobec powyższego chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95. 3.3. Odnosząc się do powołanego w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 października 2016 r., o sygn. akt III SA/Po 297/16, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w niniejszej sprawie dla przerwania biegu terminu przedawnienia nie jest bezwzględnie konieczne doręczenie decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Skoro prawodawca unijny w art. 3 ust. 1 powyższego Rozporządzenia Rady użył zwrotu "każdy akt właściwego organu władzy", o którym strona ma wiedzę, a jedynym warunkiem jest, aby akt ten odnosił się "do postępowania w sprawie nieprawidłowości", to za taki akt można uznać postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie przyznania danej płatności. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wielokrotnie wyjaśniał, że akt zawiadamiający, odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, musi w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie ich wystąpienia. Dla przykładu za taki akt może być uznany: 1) raport końcowy z czynności kontrolnych potwierdzający, że część refundacji została wypłacona spółce w wyniku popełnionej przez nią nieprawidłowości – por. wyrok TSUE z dnia 11 czerwca 2015 r., w sprawie C-52/14, P. & L. (EU:C:2015:381); 2) pisemna informacja o rozpoczęciu postępowania zmierzającego do obniżenia kwoty pomocy udzielonej z funduszy UE ze względu na nieprawidłowości popełnione w toku realizacji projektu – por. wyrok Sądu UE z dnia 13 marca 2013 r., w sprawie T-125/01, J.P. (EU:T:2003:72); 3) sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej przez organy celne stwierdzające nieprawidłowość, polegającą na sfałszowaniu danych w świadectwie pochodzenia produktów rolnych, a także pismo nakładające w związku z tym karę na importera i wezwanie go do przedstawienia dokumentów wykazujących rzeczywiste dane dotyczące wprowadzonych do obrotu produktów rolnych – por. wyrok TSUE z dnia 28 października 2010 r., w sprawie C-367/09, B. B. (EU:C:2010:648); 4) sprawozdanie organu krajowego stwierdzające nieprawidłowość przekazane osobie, która przyczyniła się do jej popełnienia, nakładające na nią z tego tytułu karę oraz wzywające do przedstawienia dodatkowych wyjaśnień – por. wyrok TSUE z dnia 24 czerwca 2004 r., w sprawie C-278/02, H. (EU:C:2004:388, pkt 40); 5) pismo informujące podmiot o popełnionej nieprawidłowości – por. wyrok TSUE z dnia 5 maja 2019 r., w sprawie C-349/17, E.P.(ECLI:EU:C:2019:172). 3.4. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Strony jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. M. Bejgerowska H. Wach P. Pietrasz