I GSK 686/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Protokolant starszy asystent sędziego Anna Witczak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2151/19 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2151/19 oddalił skargę R. K. (dalej: Skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności (orzeczenie dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając wydanemu orzeczeniu: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a mianowicie: § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 19 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r. poz. 201 ze zm., dalej: rozporządzenie wykonawcze) polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, zbyt wąskiego znaczenia użytego w/w przepisach terminu "wydatkować", utożsamiając go li tylko z techniczną czynnością przelewu środków pieniężnych pomiędzy kontrahentami umowy uznając tym samym, że sama faktura nie może stanowić wystarczającego dokumentu potwierdzającego poniesienie danego wydatku, co w konsekwencji spowodowało, iż Sąd I instancji uznał że, beneficjent nie spełnił ciążącego na nim zobowiązania, które skutkuje obowiązkiem zwrotu całości pobranego wsparcia w wyniku czego oddalił skargę. Wskazując na powyższe: 1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto: 2) na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; 3) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają tzw. podstawy kasacyjne (art. 174 p.p.s.a.), tj. wskazanie przepisów prawa (materialnego lub procesowego), które zdaniem wnoszącego ten środek odwoławczy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia konkretnych przepisów prawa determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd kasacyjny, który nie bada całokształtu sprawy, lecz weryfikuje wyłącznie zasadność zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może tych zarzutów modyfikować, ani uzupełniać. Sformułowany w tej sprawie jedyny zarzut kasacyjny błędnej wykładni § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 19 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku. Stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Beneficjent powinien realizować do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy założenia biznesplanu, w szczególności: a) prowadzić gospodarstwo zgodnie z określoną strukturą produkcji rolnej, b) wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. c)osiągnąć nadwyżkę bezpośrednią z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie równą co najmniej 4 ESU (Europejska jednostka Wielkości Ekonomicznej) i nie mniejszą niż wartość nadwyżki bezpośredniej w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy. W analizowanej sprawie w dniu 20 listopada 2018 r. Skarżącemu została wypłacona pomoc w wysokości [...] zł zgodnie z wnioskiem Skarżącego o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" realizowanego w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013. Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy Skarżący wypełnił zobowiązanie określone w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego, tj. czy wydatkował do 20 listopada 2018 r., co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje zgodnie z założeniami biznesplanu. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy obu instancji zasadnie stwierdziły, iż Skarżący nie wypełnił zobowiązania określonego w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego oraz w pkt 4 lit. d pouczenia zawartego w decyzji Dyrektora OR z dnia [...] września 2015 r. nr [...], tj. nie wydatkował do dnia 20 listopada 2018 r. co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodnie z założeniami biznesplanu. Zdaniem Sądu, przedstawiona przez Skarżącego faktura z dnia 19 listopada 2018 r. nie spełnia też samodzielnie (tj. bez złożonego z datą późniejszą potwierdzenia przelewu) wymogów określonych w § 19 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, gdyż wyłącznie na podstawie tego dokumentu nie można stwierdzić poniesienia wydatków, skoro z jego treści wynika, że "zapłacono; 0,00". Z kopii polecenia przelewu wynika natomiast, że zapłaty za fakturę nr [...] z dnia 19 listopada 2018 r. na kwotę [...] zł dokonano 22 listopada 2018 r. a więc po terminie. Według Sądu pierwszej instancji powyższa faktura potwierdza jedynie zawarcie w tym dniu umowy kupna-sprzedaży maszyn rolniczych. Dokonując wykładni wzmiankowanego przepisu Sąd pierwszej instancji wskazał, że "pojęcie »wydatek« definiować należy zgodnie z ekonomicznym rozumieniem tego terminu, czyli jako rozchód środków pieniężnych z kasy lub z rachunku bankowego, tj. rzeczywisty wypływ środków z jednostki. Natomiast termin "Wydatkowanie środków" należy interpretować zgodnie z wykładnią językową, czyli jako przeniesienie środków pieniężnych na inny podmiot. (...) W przepisach rozporządzenia wykonawczego chodzi bowiem o »poniesienie wydatków" a nie kwestię przeniesienia prawa własności rzeczy". Z kolei według skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji w podjętym rozstrzygnięciu przyjął zbyt wąskie znaczenie użytego w przepisie § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego terminu "wydatkować", podczas gdy za słuszne należałoby przyjąć szersze znaczenie tego terminu, tak aby w jego zakresie pojęciowym mieściły się wszystkie, czynności prawne, zdarzenia, fakty i dokumenty mogące świadczyć o okoliczności wydatkowania pomocy dla młodych rolników w określonym do tego terminie. Zdaniem strony skarżącej, to samo wynika z literalnej wykładni § 19 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, gdzie dokument taki jak faktura jest jednym z wymienionych przykładowo, nie enumeratywnie dokumentów, którego przedłożenie do organu agencji powinno skutkować udowodnieniem okoliczności wydatkowania przyznanych środków zgodnie z przyjętym biznesplanem. Dalej strona wywodzi, że mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy, niewątpliwym jest fakt, iż przed datą 20 listopada 2018 r. do majątku Skarżącego weszły zakupione zgodnie z biznesplanem maszyny rolnicze. Koszt zakupu urządzeń rolniczych wyniósł łącznie [...] zł, zatem biznesplan w tym względzie został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska Skarżącego kasacyjnie. W świetle 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego, Skarżący w zakreślonym trzyletnim terminie zobowiązany był środki wydatkować, a nie jedynie "podjąć czynności zmierzające do ich wydatkowania". Samo "wydatkowanie" środków nastąpiło później, w dniu 22 listopada 2018 r. w drodze przelewu kwoty [...] zł na rachunek bankowy sprzedawcy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażany w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie wykładni § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego (przykładowo w wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt I GSK1583/20) ,że pojęcie "wydatek" definiować należy zgodnie ze słownikowym i ekonomicznym rozumieniem tego terminu, czyli jako rozchód środków pieniężnych z kosy lub z rachunku bankowego. Przy czym - co istotne - musi być to fizyczny (rzeczywisty) wypływ środków z jednostki, czyli faktyczne przeniesienie środków pieniężnych na inny podmiot (...). (...) w przepisach rozporządzenia wykonawczego chodzi o "poniesienie wydatków" a nie kwestię przeniesienia prawo własności rzeczy. Oczywiste jest, że gdyby skarżący nie zawarł umowy kupna-sprzedaży to nie doszłoby do wydatkowania środków, co w sprawie ostatecznie nastąpiło". Należy podzielić stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że wykładnia § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 19 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego prezentowana przez stronę skarżącą prowadziłaby do wniosku, iż np. zawarcie samej umowy kupna - sprzedaż z np. odroczonym terminem płatności /przesuniętym przykładowo o okres roku/ lub rozłożonym na raty obowiązkiem zapłaty, wypełniałoby przesłankę "wydatkowania środków" przyznanych w ramach pomocy unijnej, co stoi w jawnej sprzeczności z ratio legis przywołanych przepisów rozporządzenia wykonawczego. W ten sposób pomoc unijna służyłaby bowiem swoistemu "kredytowaniu" działalności beneficjenta, niekoniecznie związanej z realizacją inwestycji wskazanych w biznesplanie. Wypłacone przez ARiMR środki mogły zostać bowiem przeznaczone na realizację innych bieżących celów, a zapłata kwot wynikających z zawartych wcześniej umów kupno - sprzedaż, jako że przesunięta w czasie, mogłaby nastąpić z innych, przyszłych wpływów beneficjenta. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, który reprezentował organ również przed Sądem pierwszej instancji, udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną i stawił się na rozprawie przed NSA orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a.