I GSK 704/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Beata Cisek po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. – F. H. "A." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Go 188/09 w sprawie ze skargi T. K. – F. H. "A." na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie określenia kwoty długu celnego oraz kwoty podatku od towarów i usług po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Go 188/09, oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z [...] stycznia 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej określenia kwoty długu celnego oraz kwoty podatku od towarów i usług po wznowieniu postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Działająca z upoważnienia skarżącego Agencja Celna C. S.A. O/S. dokonała [...] czerwca 2003 r. zgłoszenia celnego do procedury dopuszczenia do obrotu na polskim obszarze celnym w ramach procedury uproszczonej towar, w postaci odzieży. Na podstawie świadectwa pochodzenia FORM A nr [...] z [...] marca 2003 r. zadeklarowano stawkę celną konwencyjną 18%. Organ celny działając zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z § 20a ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 października 1997 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu ustalania niepreferencyjnego pochodzenia towarów, sposobu jego dokumentowania oraz listy towarów, których pochodzenie musi być udokumentowane świadectwem pochodzenia (Dz.U. Nr 130, poz. 851 ze zm.) przekazał świadectwo pochodzenia do weryfikacji organowi wystawiającemu ten dokument, w celu sprawdzenia jego autentyczności oraz prawidłowości danych w nim zawartych. Weryfikacja przeprowadzona przez Chińską Radę Promocji Handlu Międzynarodowego Oddział Rady w X. wykazała, iż przedmiotowe świadectwo pochodzenia zostało sfałszowane. Naczelnik Urzędu Celnego w G. po wznowieniu postępowania decyzją z [...] listopada 2005 r. uchylił decyzję z [...] czerwca 2003 r. w części dotyczącej kursu waluty, kraju pochodzenia i zastosowanej stawki celnej oraz ponownie dokonał określenia kwoty długu celnego i należnego podatku za sprowadzony towar. Dyrektor Izby Celnej w R. decyzją z [...] lutego 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. T. K. zaskarżył wyżej wymienioną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., który oddalił skargę wyrokiem z 6 grudnia 2007 r., sygn. akt l SA/Go 367/06. Orzeczenie uprawomocniło się 8 stycznia 2008 r. W piśmie z 14 września 2007 r. T. K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. z [...] lutego 2006 r. Dyrektor Izby Celnej w R. decyzją z [...] listopada 2007 r., wydaną na podstawie art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Decyzją z [...] marca 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w R. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dyrektor Izby Celnej orzekając ponownie decyzją z [...] czerwca 2008 r., na podstawie art. 249 § 1 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ten organ [...] lutego 2006 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w R. z [...] stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym funkcjonują dwie zasady, mające podstawowe i istotne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżanych aktów lub czynności znaczenie. Po pierwsze, jest to zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, wyrażona w art.134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Drugą jest natomiast zasada tzw. możliwości orzekania w głąb sprawy, przewidziana w art. 135 p.p.s.a., który określa, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Szczególnego znaczenia w postępowaniu sądowym nabierają przy tym przesłanki nieważności. Te najcięższe z wad zaskarżonych rozstrzygnięć sprawiły, że ustawodawca generalnie przesądził, iż skarga skutecznie wniesiona do sądu administracyjnego powinna doprowadzić do usunięcia z obiegu prawnego decyzji obarczonych takimi wadami, oczywiście tych decyzji, które mieszczą się w granicach sprawy objętej skargą. Podstawę stanowią przepisy art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. Z powyższego wynika, że sąd administracyjny musi zwłaszcza i w pierwszej kolejności badać z urzędu istnienie w sprawie przesłanek nieważności. Może to robić tylko w ramach związania granicami danej sprawy. Z kolei te granice zostają wyznaczone wniesieniem skargi przez stronę skarżącą na akt wydany w określonej sprawie administracyjnej (lub określoną czynność, bądź bezczynność). W odniesieniu do drugiej z wymienionych powyżej zasad Sąd stwierdził, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest stworzenie przez wydanie orzeczenia takiego stanu, gdy w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Sąd ma zatem uprawnienie do objęcia zakresem badania sprawy "w głąb" i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie administracyjnej, niezgodnych z prawem. Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135 p.p.s.a., wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Sąd pierwszej instancji przypomniał, że decyzja z [...] lutego 2006 r. została poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd oddalił skargę, a wyrok wydany 6 grudnia 2007 r. (I SA/Go 367/06) uprawomocnił się 8 stycznia 2008 r. i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Celnej w R. zostało wydane zgodnie z prawem. Stosownie bowiem do treści art. 249 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej. Sąd stwierdził, że ten wyjątek nie zaistniał w rozpoznawanej sprawie, gdyż we wniosku skarżącego z 14 września 2007 r., jako podstawy stwierdzenia nieważności zostały wskazane przesłanki, o których mowa w art. 247 § 1 pkt 2 i 3 Ordynacji podatkowej. T. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 120, 121, 122 Ordynacji podatkowej, polegające na tym, że Sąd uznał, iż organ celny działając w zgodzie z przepisami prawa dokonał wszelkich czynności procesowych w zakresie weryfikacji świadectwa pochodzenia, nie dokonując jednocześnie analizy Protokołu 4 do Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi, z drugiej strony, sporządzonym w Brukseli 16 grudnia 1991 r. (Dz.U. z 1994, Nr 11, poz. 38 ze zm.), z którego to aktu wynika, że organy celne dokonały naruszenia art. 32 tego przepisu, bowiem w art. 32 Protokołu w ust. 1 mówi się, że: "Dodatkowa weryfikacja dowodów pochodzenia jest przeprowadzana wyrywkowo lub wtedy, gdy władze celne kraju importu mają uzasadnione wątpliwości, co do autentyczności tych dokumentów, statusu pochodzenia sprawdzanych produktów lub wypełnienia innych wymogów tego Protokołu", natomiast w ust. 2 tego artykułu mówi się o tym, że "w celu realizacji punktu 1 władze celne kraju importu zwracają świadectwo przewozowe EUR. 1 i fakturę, jeśli była przedłożona...", Sąd nie tylko swoim wyrokiem uznał, iż organ celny dochował zasad określonych w art. 32 ww. Protokołu, ale również pominął całkowitym milczeniem kwestię zasadności wystosowania przez organ celny wniosku o dokonanie weryfikacji dowodu pochodzenia. Ponadto Sąd nie dokonał oceny naruszenia przez organ celny ust. 6 art. 32, który stanowi, że "Jeżeli w przypadkach uzasadnionej wątpliwości brak jest odpowiedzi w ciągu dziesięciu miesięcy od dnia złożenia wniosku o dokonanie sprawdzenia, albo jeżeli odpowiedź nie zawiera wystarczających informacji do ustalenia autentyczności weryfikowanych dokumentów lub rzeczywistego pochodzenia produktów, to władze wnioskujące o weryfikację odmawiają, jeśli nie zaistnieją wyjątkowe okoliczności, wszelkich preferencji.", bowiem brak informacji o doręczeniu do organu weryfikującego świadectwa pochodzenia w sposób oczywisty wyklucza możliwość jego weryfikacji, a zatem żadna z przesłanek wymienionych w ust. 6 nie może mieć miejsca i zastosowania. Stan taki spowodował, iż w rzeczywistości Sąd usankcjonował działania organu celnego, który wydał skarżoną decyzję z obrazą wyżej powołanych przepisów prawa. 2. naruszenie przepisów postępowania polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., nie będąc związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze (art. 134 § 1 p.p.s.a.) rozstrzygał wyłącznie w granicach skargi, tym samym dopuścił do tego, iż to błędne postępowanie miało istotny wpływ na nieprawidłowy w istocie wynik sprawy i wydane rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że podniesione w skardze zarzuty postawione są w rzeczywistości wobec decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zdaniem strony, Sąd ten nieprawidłowo ocenił wady wskazane w zaskarżonej decyzji, bowiem niedopełnienie przez organ celny norm prawa zawartych w art. 187 § 1 w związku z art. 191 Ordynacji podatkowej stanowi o tym, że spełnione zostają przesłanki z art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji naruszył normy prawa materialnego, bowiem uznał wspomniane czynności za zgodne z prawem i pozostające bez znaczenia dla wydanej decyzji, mimo wyraźnych regulacji prawnych odnośnie zasad postępowania w przypadku weryfikacji świadectwa pochodzenia, zawartych w art. 32 Protokołu 4 do Układu Europejskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sprawie, autor skargi kasacyjnej powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest chybiony. Postanowienie zawarte w przepisie § 1 tego artykułu, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza jednocześnie, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżania, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowane przez uprawniony podmiot. Sąd pierwszej instancji rozpatrując legalność decyzji z [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. z [...] lutego 2006 r., nie mógł ponownie oceniać legalności tej decyzji z zachowaniem reguł postępowania zwykłego. Zaskarżenie konkretnej decyzji administracyjnej oznacza bowiem, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została tą decyzją rozstrzygnięta. Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. z [...] lutego 2006 r., którą to decyzją utrzymano w mocy rozstrzygniecie organu I instancji, tj. decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w G. z [...] listopada 2005 r., dotyczącą uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia w części zastosowanej stawki celnej oraz ponownego określenia kwoty długu celnego i należnego podatku od towarów i usług za sprowadzony towar, po wznowieniu postępowania. Decyzją ostateczną z [...] stycznia 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w R., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ten organ [...] lutego 2006 r. Ta właśnie decyzja, na skutek skargi strony, stała się przedmiotem kontroli WSA w G. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęte w razie zaistnienia przesłanek negatywnych. W takim wypadku organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej wymienia przykładowo dwie przesłanki negatywne, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przesłanek jest więcej. Na jedną z takich przesłanek powołał się Sąd pierwszej instancji, a mianowicie, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Podstawowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest wzgląd na konieczność wyeliminowania zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w granicach rozpoznania skargi wyznaczonych przez art. 134 p.p.s.a. Jak wynika bowiem ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, decyzja z [...] lutego 2006 r. została poddana kontroli sadowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 6 grudnia 2007 r., sygn. akt l SA/Go 367/06, oddalił skargę. Orzeczenie to uprawomocniło się 8 stycznia 2008 r. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy w pierwszej kolejności wskazać, że strona skierowała je do decyzji z [...] lutego 2006 r., tj. do sprawy rozpoznanej w trybie zwykłym. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawą odrębną w stosunku do sprawy rozpoznawanej w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne rozpoznanie sprawy, co do istoty. Postępowanie to nie może przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie zarzuty strony. W omawianym trybie bada się wyłącznie istnienie albo nieistnienie jednej z wad wymienionych w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Po drugie, wymienione w podstawie skargi kasacyjnej przepisy art. 120, 121,122 Ordynacji podatkowej, należące do katalogu zasad ogólnych postępowania podatkowego, mają charakter przepisów prawa procesowego. Sposób sformułowania zarzutu prawa materialnego prowadzi do wniosku, że strona skarżąca w istocie dąży do podważenia ustaleń faktycznych, ponieważ kwestionuje prawidłowość czynności procesowych organów celnych w zakresie weryfikacji świadectwa pochodzenia. Należy zatem stwierdzić, iż tak przestawiony zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść pożądanego skutku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.