I GSK 710/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 16/23 w sprawie ze skargi Gminy Sędziejowice na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 3 listopada 2022 r. nr 8/RPO/2022 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz Gminy Sędziejowice 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 16/23 – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: ppsa) – w wyniku rozpoznania skargi Gminy Sędziejowice (dalej: Gmina, zamawiający lub beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego (dalej: Zarząd, organ) z 3 listopada 2022 r. nr 8/RPO/2022 w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu: uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Zarządu na rzecz Gminy zwrot kosztów postępowania sądowego. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Instytucja Zarządzająca RPO Województwa Łódzkiego, na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu z 17 stycznia 2019 r., zmienionej aneksami, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 - przyznała Gminie dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 6 813 037,13 zł na realizację projektu pn. [...]. W dniach 20-21 stycznia 2022 r. Instytucja Zarządzająca przeprowadziła kontrolę doraźną w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w ramach realizacji projektu. W informacji pokontrolnej z 2 lutego 2022 r. wskazano Zamawiający w rozdz. 5.1.2 c) SIWZ oraz w pkt III. 1.3 ogłoszenia o zamówieniu zawarł następujący zapis: "Wykonawca spełni warunek jeżeli wykaże, że w okresie ostatnich pięciu lat przed upływem terminu składania ofert, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy – w tym okresie, wykonał co najmniej 2 roboty budowalne o wartości zamówienia co najmniej 3 000 000,00 zł brutto każda, polegające na budowie, przebudowie, rozbudowie, remoncie budynku użyteczności publicznej oraz wykonał co najmniej 2 roboty budowlane polegające na budowie pompy ciepła o mocy znamionowej co najmniej 60 kW każda. Uwaga! Mając na uwadze art. 23 ust. 5 ustawy zamawiający zastrzega, że w sytuacji składania oferty przez dwa lub więcej podmiotów (wykonawcy wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia) oraz analogicznie w sytuacji, gdy wykonawca będzie polegał na zasobach innego podmiotu, na zasadach określonych w art 22a ustawy, warunek o którym wyżej mowa musi zostać spełniony w całości przez wykonawcę, jednego z wykonawców wspólnie składającego ofertę lub podmiot, na którego zdolności w tym zakresie powołuje się wykonawca – brak możliwości tzw. sumowania doświadczenia". Dodatkowo w rozdz. 5.3 b) SIWZ zamawiający zastrzegł, że "w przypadku wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia warunki, o których mowa w rozdz. V.1.2 niniejszej SIWZ zostaną spełnione wyłącznie, jeżeli: (...) co najmniej jeden z wykonawców spełnia samodzielnie warunek określony w rozdz. 5.1.2 pkt c) ppkt i". Instytucja Zarządzająca wskazała, że warunek udziału w postępowaniu, zgodnie z którym zarówno: wykonawca osobiście, jak i jego konsorcjant, lub podmiot, na którego zasobach wykonawca zamierza polegać, musi wykazać się doświadczeniem w realizacji obu rodzajów robót (zarówno dwóch robót budowlanych polegających na budowie, przebudowie, rozbudowie, remoncie budynku użyteczności publicznej, jak i dwóch robót polegających na budowie pomp ciepła) został określony w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony charakterem zamówienia. Zastrzeżenie braku możliwości tzw. sumowania doświadczenia stanowi naruszenie zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Ponadto sformułowanie przez zamawiającego wymagania w zakresie pomp ciepła, tj. żądanie wykonania co najmniej dwóch robót budowlanych polegających na budowie pompy ciepła (zamiast: dostawy/montażu pomp) mogło wprowadzić potencjalnych wykonawców w błąd i ograniczać dostęp do zamówienia, gdyż sugerowało, że oferty mogą złożyć jedynie producenci lub konstruktorzy pomp ciepła. Według organu opisane powyżej naruszenie art. 22 ust. 1a oraz art. 7 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 5 oraz art. 22a ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843; dalej: pzp), polegające na określeniu warunku udziału w postępowaniu w sposób nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia i nieuzasadniony charakterem zamówienia oraz niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, wpisuje się wprost w kategorię nieprawidłowości indywidualnej, wskazaną w pozycji nr 12 (Określenie dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, zawarcia umowy koncesji, kryteriów kwalifikacji, kryteriów selekcji lub kryteriów oceny ofert) dokumentu pn. Stawki procentowe stosowane przy obniżaniu wartości korekt finansowych i pomniejszeń dla poszczególnych kategorii nieprawidłowości indywidualnych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2021 r., poz. 2179; dalej: rozporządzenie w sprawie korekt). Organ obniżył stawkę procentową korekty finansowej do 10%. Pismem z 24 marca 2022 r. organ wezwał Gminę do zwrotu, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania szczegółowo wskazanych kwot. Brak zwrotu spowodował, że 23 maja 2022 r. Zarząd wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu kwot należności głównych, zakończone decyzją z 3 listopada 2022 r., określającej Gminie kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 575 471,04 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Na powyższą decyzją Zarządu z 3 listopada 2022 r. Gmina wniosła skargę do WSA, którą zaskarżonym wyrokiem uchylił. WSA analizując zapisy zawarte w rozdz. 5.1.2 c) i rozdz. 5.3 b) SIWZ oraz w pkt III. 1.3 ogłoszenia o zamówieniu, nie podzielił stanowiska organu, aby warunek braku możliwości sumowania doświadczenia, w sytuacji składania oferty przez dwa lub więcej podmioty bądź podmiot polegający na zasobach innego podmiotu naruszał zasady proporcjonalności i uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców i ograniczał krąg wykonawców uprawnionych do udziału w postępowaniu. Wręcz przeciwnie WSA uznał, że Gmina formułując tego rodzaju warunek w istocie zrównała w ten sposób sytuację podmiotu ubiegającego się samodzielnie o zamówienie z sytuacją podmiotów ubiegających się wspólnie o jego udzielenie lub przez podmiot polegający na zasobach innego podmiotu na zasadach określonych w art. 22a pzp. Nie można bowiem zrównać postawionego warunku doświadczenia jednego podmiotu, który wykonał 2 roboty budowlane o wartości zamówienia co najmniej 3 000 000 zł brutto każda, polegające na budowie, przebudowie, rozbudowie, remoncie budynku użyteczności publicznej oraz wykonał co najmniej 2 roboty budowlane polegające na budowie pompy ciepła o mocy znamionowej co najmniej 60 kW każda z doświadczeniem dwóch lub więcej wykonawców, którzy wykonali po jednej takiej robocie budowlanej. Gmina stawiając warunek omawiany warunek dopuściła, aby tylko jeden z wykonawców wspólnie składających ofertę lub podmiot, na którego zdolności w tym zakresie powoła się wykonawca ów warunek spełniał. Taki sam warunek, tj. wykonania 2 robót budowlanych o wartości zamówienia co najmniej 3 000 000 zł brutto każda, polegających na budowie, przebudowie, rozbudowie, remoncie budynku użyteczności publicznej oraz wykonania co najmniej 2 robót budowlanych polegających na budowie pompy ciepła o mocy znamionowej co najmniej 60 kW postawiła podmiotowi, który ubiega się samodzielnie o zamówienie. Trudno zatem uznać, że powyższy wymóg w znacznym stopniu ogranicza konkurencję i możliwość udziału w postępowaniu wykonawców ubiegających się wspólnie o zamówienie, czy takiego wykonawcy polegającego na zasobach innego podmiotu. WSA wskazał, że według SIWZ szczegółowy opis przedmiotu zamówienia miał zawierać załącznik nr 10 do SIWZ "Dokumentacja Techniczna". Dokumentację tę miały stanowić: 1. projekt budowlany ze stycznia 2016 r. i projekt wykonawczy z marca 2016 r. obejmujące: projekt architektoniczny, projekt technologii kuchni, charakterystykę energetyczną, opinie geotechniczne, projekt konstrukcyjny, projekt instalacji przyłącza wodociągowego, projekt instalacji sanitarnych wewnętrznych, projekt instalacji elektrycznych, 2. projekt budowlany zamienny z grudnia 2017 r. obejmujący: projekt architektoniczny zamienny, charakterystykę energetyczną obiektu zamienną, projekt instalacji sanitarnych wewnętrznych zamienny (s. 2-3). Dokumentacji tej akta sprawy jednak nie zawierają. Bez szczegółowej analizy rozwiązań projektowych zawartych w dokumentacji technicznej nie jest jednak możliwe stwierdzenie, czy w tym konkretnym wypadku postawiony przez skarżącą wymóg wykonania 2 robót budowlanych o wartości zamówienia co najmniej 3 000 000 zł brutto każda, polegających na budowie, przebudowie, rozbudowie, remoncie budynku użyteczności publicznej oraz wykonania co najmniej 2 robót budowlanych polegających na budowie pompy ciepła o mocy znamionowej co najmniej 60 kW jest uzasadniony, czy nie. Nie można bowiem wykluczyć, że szczegóły techniczne projektu, specyfika i konstrukcja projektowanego budynku uzasadniały takie jego sformułowanie. Sąd podkreślił, że miał to być projekt demonstracyjny, a budynek zrealizowany w technologii pasywnej. Nie można zaś mówić o naruszeniu zasady uczciwej konkurencji i proporcjonalności, gdy zdolna do realizacji danego zamówienia jest wąska grupa podmiotów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się jednak do poszczególnych rozwiązań zawartych w dokumentacji technicznej w ogóle. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie one były. Z uzasadnienia decyzji nie wynika nawet jakiego rodzaju pompa ciepła miała być w tym budynku zrealizowana. Z uwagi na te braki także zarzut nieprecyzyjnego określenia warunku w zakresie posiadania doświadczenia polegającego "na budowie pompy ciepła" jest przedwcześnie postawiony. Ponadto WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została uzasadniona wystarczająco w zakresie dotyczącym zastosowania Taryfikatora i przyjętej stawki 10%. WSA wskazał, że organ nie wyjaśnił, dlaczego całość kwoty 205 773,82 zł z faktury z 27 października 2021 r. stanowiła podstawę do określenia kwoty przypadającej do zwrotu, chociaż wskazał, że część wydatków z tej faktury nie została wypłacona. Przy czym nie podał, jaka część wydatków z tej faktury nie została wypłacona. Nie wyjaśnił też rozbieżności zachodzącej pomiędzy wskazaną w decyzji datą, od której należy liczyć odsetki dla 205 773,82 zł – 5 października 2021 r. a datą faktury, z której prawdopodobnie ta kwota ma wynikać – 27 października 2021 r., co do której organ w uzasadnieniu stwierdził, że część wydatków z niej wynikających nie została wypłacona stronie. W aktach sprawy nie ma dowodów przekazania skarżącej środków wskazanych w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji. Zarząd skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa, tj.: 1. art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (...) oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (rozporządzenie 1303/2013) w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: ufp) oraz art. 24 ust. 1, 5, 7 i 9 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej: uzrp) przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sporny warunek udziału w postępowaniu zawarty w rozdz. 5.1.2. c) SIWZ oraz w pkt III 1.3 ogłoszenia o zamówieniu oraz wyłączenie tzw. "sumowania doświadczeń" wykonawców wspólnie ubiegających się o zamówienie nie stanowi nieprawidłowości w rozumieniu wyżej wymienionych przepisów, podczas gdy wskazane działanie zamawiającego stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, z uwagi na fakt, iż: a) narusza zasadę proporcjonalności, zasadę uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców ubiegających się o zamówienie publiczne; b) mogło mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem; c) mogło mieć hipotetyczny (potencjalny) wpływ na ilość ofert złożonych w toku postępowania, gdyż postawienie zbyt restrykcyjnych warunków udziału w postępowaniu wpływa bezpośrednio na krąg podmiotów mogących wziąć udział w postępowaniu, a ponadto mogło co najmniej potencjalnie zniechęcić oferentów do zapoznania się z dokumentacją zamówienia i tym samym do złożenia oferty, a tym samym być podstawą rezygnacji z udziału w postępowaniu, co zmniejszyło szansę zamawiającego na uzyskanie oferty korzystniejszej z ekonomicznego punktu widzenia ale także oferty wybranej w wyniku prawidłowej procedury przetargowej i prawidłowo działających mechanizmów rynkowych, w sytuacji gdy zasada uczciwej konkurencji oznacza także zapewnienie wyboru wykonawcy w sposób rzetelny, a nie będący wynikiem nadmiernych ograniczeń i warunków zawartych w dokumentacji przetargowej; 2. art. 207 ufp poprzez: a) błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie doszło do stwierdzonego przez organ uchybienia, wobec czego nie było podstaw do nałożenia na skarżącą korekty finansowej, podczas gdy w niniejszej sprawie wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia1303/2013, która obligowała właściwą instytucję państwa członkowskiego (w tym przypadku Instytucję Zarządzającą, którą jest Zarząd) do nałożenia korekty finansowej oraz wszczęcia procedury odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 ufp; b) oraz poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie wątpliwość budzi sposób naliczenia odsetek przez organ w zakresie daty, od której nalicza się odsetki w sytuacji, gdy sposób liczenia odsetek wynika wprost z art. 207 ust. 1 ufp, który zresztą wielokrotnie został powołany w treści zaskarżonej decyzji; c) oraz poprzez uznanie, że w uchylonej decyzji wadliwie wskazano sposób wyliczenia korekty finansowej w sytuacji, gdy sposób wyliczenia korekty finansowej został szczegółowo opisany w zaskarżonej decyzji poprzez wskazanie podstawy wymierzenia korekty, dokumentów księgowych i kwot objętych korektą, będących podstawą do jej wyliczenia; 3. art. 22 ust. 1a oraz art. 7 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 5 oraz art. 22a ust. 1 pzp poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że sporny warunek udziału w postępowaniu zawarty w zawarty w rozdz. 5.1.2. c) SIWZ oraz w pkt III. 1.3 ogłoszenia o zamówieniu oraz wyłączenie tzw. "sumowania doświadczeń" wykonawców wspólnie ubiegających się o zamówienie było proporcjonalne do przedmiotu zamówienia i sprzyjało zapewnieniu równości wykonawców, w sytuacji, gdy skarżąca na żadnym etapie postępowania nie wykazała, że specyfika tego konkretnego przedmiotu zamówienia wymaga, by jeden podmiot zaangażowany w jego realizację legitymował się równocześnie doświadczeniem w wykonaniu robót ogólnobudowlanych i budowaniu pomp ciepła, w sytuacji, gdy trudność i specyfika budynków pasywnych nie polega na instalacji pompy ciepła; 4. § 5 i 7 rozporządzenie w sprawie korekt w zw. z poz. 12 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez uznanie, że z uchylonej decyzji nie wynika, którą wersję taryfikatora zastosowano i czy zastosowana regulacja była względniejsza dla skarżącej, mimo tego, że w zaskarżonej decyzji wskazano publikator zastosowanej wersji ww. rozporządzenia, a późniejsze wersje taryfikatora przewidują bardziej restrykcyjne stawki korekt finansowych (przewidują jedną stawkę, wyłączając możliwość obniżenia korekty); II. przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 ppsa przez: a) przyjęcie wbrew ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu, że specyfika budynku pasywnego uzasadnia zastosowanie spornych postanowień SIWZ (spornego warunku udziału w postępowaniu i zakazu sumowania doświadczeń); b) schematyzm uzasadnienia i zastąpienie w uzasadnieniu własnego stanowiska sądu ogólnikową aprobatą stanowiska strony skarżącej w zakresie braku wystąpienia stwierdzonego przez organ w niniejszej sprawie uchybienia przepisom ustawy Prawo zamówień publicznych, a także uznanie, że uchybienie to nie mogło mieć skutku odstraszającego oraz nie mogło w sposób negatywny wpływać na zasadę proporcjonalności, konkurencyjności i równości wykonawców, co uniemożliwia organowi ocenę o kontrolę toku rozumowania sądu; c) sporządzenie uzasadnienia orzeczenia bez indywidualnych rozważań w sprawie, bez odniesienia się do argumentacji organu podniesionej w odpowiedzi na skargę, co uniemożliwia tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku i miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi, a w konsekwencji wobec uchylenia kontrolowanej decyzji także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w sytuacji, gdy sąd winien był oddalić skargę zgodnie z art. 151 ppsa tym samym naruszył także ten przepis; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylił decyzję organu mimo tego, że: a) organ biorąc pod uwagę wagę i charakter stwierdzonej nieprawidłowości przy nakładaniu wysokości korekty, prawidłowo uznał, że w analizowanym stanie faktycznym doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, które nie ma charakteru wyłącznie formalnego; b) działanie skarżącej w postaci naruszenia art. 22 ust. 1a oraz art. 7 ust. 1 w zw. z art 23 ust. 5 oraz art 22a ust. 1 pzp mogło mieć wpływ na zawężenie kręgu potencjalnych wykonawców, a tym samym naruszenie zasady konkurencyjności, zmniejszając szansę uzyskania przez zamawiającą korzystniejszej ekonomicznie oferty, która mogłaby się pojawić, gdyby ogłoszenie odpowiadało przepisom prawa, a zatem istniało hipotetyczne (potencjalne) zagrożenie powstania szkody w budżecie UE; co za tym idzie sąd winien był oddalić skargę zgodnie z art. 151 ppsa, a tym samym naruszył także ten przepis, W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina – reprezentowana przez radcę prawnego – wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że ich istota sprowadza się do negowania stanowiska WSA, który przyjął, że zawarte w SIWZ warunki, (tj. że wykonawca osobiście, jak i jego konsorcjant, lub podmiot, na którego zasobach wykonawca zamierza polegać, musi wykazać się doświadczeniem w realizacji obu rodzajów robót - zarówno dwóch robót budowlanych polegających na budowie, przebudowie, rozbudowie, remoncie budynku użyteczności publicznej, jak i dwóch robót polegających na budowie pomp ciepła; braku możliwości tzw. sumowania doświadczenia; nieprecyzyjne sformułowaniu wymagania w zakresie pomp ciepła), przy realizacji zamówienia publicznego projektu "[...]" nie naruszały zasady proporcjonalności, równego traktowania oraz uczciwej konkurencji, w warunkach przedstawionego przez organ stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu tego rodzaju postanowienia naruszyły art. 22 ust. 1a, art. 7 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 5 i art. 22a ust. 1 pzp, co w konsekwencji stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu przepisów art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, skutkującą częściowym zwrotem (korektą) dofinansowania na podstawie art. 207 ufp. Przystępując zatem do oceny zarzutów materialnych z punktów I.1-3 petitum skargi kasacyjnej, wskazać należy, że podstawową funkcją ustawy o zamówieniach publicznych jest ustanowienie procedury, która przede wszystkim będzie gwarantowała staranne oraz należyte wykonanie zamówienia, przy równoczesnym zachowaniu standardów uczciwej konkurencji. Przy czym podkreślić należy, że nie każde jednak ograniczenie konkurencji jest ograniczeniem uczciwej konkurencji, ponieważ zamawiający może ustalać określone standardy zamówienia poprzez stawianie wymogów mających na celu wykonanie zamówienia zgodnie z jego założeniami. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pzp zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców oraz zgodnie z zasadami proporcjonalności i przejrzystości. W świetle art. 22 pzp, ustawodawca określił warunki stawiane wykonawcom ubiegającym się o zamówienie; opis sposobu dokonania oceny spełnienia warunków. I tak zgodnie z ust. 1 o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wykonawcy, którzy nie podlegają wykluczeniu i spełniają warunki udziału w postępowaniu, o ile zostały one określone przez zamawiającego w ogłoszeniu o zamówieniu lub w zaproszeniu do potwierdzenia zainteresowania. Zamawiający określa warunki udziału w postępowaniu oraz wymagane od wykonawców środki dowodowe w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz umożliwiający ocenę zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia, w szczególności wyrażając je jako minimalne poziomy zdolności (art. 22 ust. 1a pzp). W myśl art. 23 ust. 5 pzp zamawiający może określić szczególny, obiektywnie uzasadniony, sposób spełniania przez wykonawców, o których mowa w ust. 1 (wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia), warunków udziału w postępowaniu, o których mowa w art. 22 ust. 1b, jeżeli jest to uzasadnione charakterem zamówienia i proporcjonalne. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co pomija w treści skargi kasacyjnej organ, że Gmina w treści skargi do WSA podkreślała, iż sporządzając warunki zamówienia powołała się m.in. na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 4 maja 2017 r., w sprawie C-387/14, w którym wskazano, że "2. Artykuł 44 dyrektywy 2004/18 w związku z art. 48 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy (Dz. Urz. UE. L z 2004 r., Nr 134, str. 114) oraz zasadą równego traktowania wykonawców, zapisaną w art. 2 tej dyrektywy, należy interpretować w ten sposób, że nie dopuszcza on, by wykonawca polegał na zdolnościach innego podmiotu w rozumieniu art. 48 ust. 3 omawianej dyrektywy poprzez sumowanie wiedzy i doświadczenia dwóch podmiotów, które samodzielnie nie mają wymaganej zdolności do realizacji określonego zamówienia, w przypadku gdy instytucja zamawiająca uzna, że dane zamówienie jest niepodzielne oraz że takie wykluczenie możliwości polegania na doświadczeniu większej liczby wykonawców jest związane z przedmiotem zamówienia, które musi zatem zostać zrealizowane przez jednego wykonawcy, oraz proporcjonalne do niego". Ponadto TSUE orzekł, że "Artykuł 44 dyrektywy 2004/18 w związku z art. 48 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy (...) oraz zasadą równego traktowania wykonawców, zapisaną w art. 2 tej dyrektywy, należy interpretować w ten sposób, że nie dopuszcza on, by wykonawca biorący indywidualnie udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego polegał na doświadczeniu grupy wykonawców, której był członkiem przy innym zamówieniu publicznym, jeżeli faktycznie i konkretnie nie uczestniczył w jego realizacji". Z uwagi na przywołany wyrok Gmina wprowadziła w warunkach zamówienia wymogi, aby wykonawca osobiście, jak i jego konsorcjant, lub podmiot, na którego zasobach wykonawca zamierza polegać, musiał wykazać się doświadczeniem w realizacji obu rodzajów robót, a także aby nie doszło do "sumowania doświadczenia". Powyższe miało zadbać o zachowanie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowaniu wykonawców (art. 7 ust. 1 pzp). W ten sposób chciano, żeby "sumowanie doświadczenia" nie prowadziło do dyskryminacji wykonawców, którzy nie zawiązali konsorcjów. Skoro bowiem zamiarem zamawiającego było wybudowanie [...] z pompami ciepła, miał on prawo wymagać, aby wykonawcy dysponowali doświadczeniem w tym zakresie, co w tym przypadku, wbrew stanowisku organu, nie narusza zasady proporcjonalności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowe jest stanowisko WSA zgodnie z którym sporne w sprawie zapisy nie są nadmiernym wymogiem, ograniczającym uczciwą konkurencję. W interesie bowiem zamawiającego jest to, aby zamówienie realizowane było przez wykonawcę dysponującego niezbędną wiedzą i doświadczeniem, w tym wymaganymi uprawnieniami i kwalifikacjami, co oznacza, że zamawiający jest uprawniony do określenia w ogłoszeniu o zamówieniu i w SIWZ warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego również w zakresie odnoszącym się do podmiotowych wymogów udziału w tym postępowaniu oraz opisu sposobu oceny spełniania określonych w tym ogłoszeniu warunków i wymogów. Prawidłowe określenie warunków i wymogów w ogłoszeniu o zamówieniu wymaga zachowania niezbędnej równowagi między interesem zamawiającego, polegającym na gwarancji należytego wykonania zamówienia, a interesem potencjalnych wykonawców, który wyraża się w ich usprawiedliwionym oczekiwaniu, że wobec nadmiernych wymagań, nie zostaną oni wykluczeni z postępowania albo wręcz zniechęceni do udziału w nim, a tym samym, że nie zostaną pozbawieni prawa równej szansy ubiegania się o dostęp do zamówienia finansowanego ze środków publicznych (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 1269/15; dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2025 r. sygn. akt I GSK 685/24 (w sprawie o podobnym stanie faktycznym i prawnym) wypowiedział się co do warunków zamówienia w zakresie inwestycji dotyczącej obiektu użyteczności publicznej. Zwrócił uwagę, co skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że zakresowi i różnorodności robót odpowiadają określone warunki zdolności technicznej lub zawodowej udziału w postępowaniu. W przypadku grupowego ubiegania się o udzielenie zamówienia publicznego warunkiem było dysponowanie doświadczeniem wynikającym z samodzielnej realizacji wcześniejszych zamówień. Tego rodzaju wymóg i zastosowana forma informacji nie naruszają prawa. Podanie tej informacji spełniało warunek transparentności i równego traktowania wszystkich uczestników postępowania oraz gwarantowało zachowanie zasad uczciwej konkurencji. Opis sposobu oceny spełnienia warunków został dokonany przez Gminę przez pryzmat celu, jakiemu miał on służyć, a więc zapewnieniu wyboru wykonawcy dającego rękojmię należytego wykonania przedmiotu udzielanego zamówienia. Jest on obiektywny i determinowany specyfiką zamówienia, jego zakresem, stopniem złożoności, warunkami jego realizacji oraz wartością zamówienia. Istotne jest to, że Gmina określiła takie same wymogi wobec wszystkich podmiotów ubiegających się o zamówienie samodzielnie czy wspólnie z innymi podmiotami. Przy czym zauważyć należy, że potencjalni wykonawcy nie zakwestionowali odwołaniem do Krajowej Izby Odwoławczej spornych wymogów. Zamawiający ma prawo ustalenia takich warunków udziału w postępowaniu, które pozwolą na wyłonienie wykonawcy dającego jak największą gwarancję prawidłowej realizacji zadania i pozwolą sprawdzić jego doświadczenie, przez które należy rozumieć potwierdzone w praktyce posiadanie umiejętności w zakresie wykonywania danego rodzaju zamówień. Nie ma racji wnoszący skargę kasacyjną organ, że zamówienie ma charakter powszechnie występujący na rynku. Opis oceny spełnienia warunku podyktowany został, odmiennie niż to ocenia organ, specyfiką zamówienia (budynek użyteczności publicznej), jego zakresem, a także stopniem złożoności. W takiej sytuacji nie musiał zapewniać możliwości ubiegania się o udzielenie zamówienia każdemu zainteresowanemu. Natomiast od strony formalnej podanie informacji dotyczącej warunku udziału gwarantowało zachowanie zasad uczciwej konkurencji, poprzez rzetelne poinformowanie potencjalnych wykonawców o wymaganiach zamawiającego. Samodzielne wykonywanie zadania przez każdy podmiot w przypadku grupowego ubiegania się o zamówienie miało pozwolić Gminie, bezspornie stwierdzić, że dany wykonawca w ramach wspólnie wykonanego zamówienia, nabył niezbędne doświadczenie do realizacji przedmiotowej inwestycji. Zatem będący przedmiotem sporu warunek zdolności technicznej lub zawodowej był uzasadniony potrzebami Gminy, związanym z charakterem budynku użyteczności publicznej, a także innymi czynnikami, wskazanymi szczegółowo w opisie przedmiotu zamówienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że budowa przedszkola, jako budynek użyteczności publicznej, winna być wykonana ze starannością oraz doświadczeniem, tak by służył on lokalnej społeczności. Z uwagi na charakter projektu, zasadnym było wskazanie, że w przypadku wykonawców wspólnie ubiegających się o zamówienie każdy samodzielnie spełnia wskazany warunek. Tym samym nie naruszono w rozpatrywanej sprawie zasady konkurencyjności i równego traktowania wykonawców, jak również zasady proporcjonalności i przejrzystości, w szczególności w sytuacji, gdy w odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęło kilka ofert spełniających stosowne warunki. Wymagania dla spełnienia warunku w postaci zdolności technicznej lub zawodowej były takie same dla wszystkich oferentów. Przyjęcie takich, a nie innych wymagań dla spełnienia omawianego warunku mogłoby wywołać szkodę, o ile którykolwiek z potencjalnych wykonawców nie mógł dowiedzieć się o tych wymaganiach. Tymczasem wszyscy potencjalni wykonawcy mogli uzyskać informację o sposobie spełnienia warunku zdolności technicznej lub zawodowej, a więc nie można uznać, że jest to nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest również to, mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 kpa), że Gmina w trakcie postępowania sądowego załączyła do akt sprawy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej [...] przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Łodzi (dalej: RKO) z 28 listopada 2022 r. nr [...] (k. 129-135 akt sąd.). Orzeczeniem tym uniewinniono D.C. ([...]) od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych dotyczących co do tych samych warunków postępowania przetargowego, co rozpoznawane w przedmiotowej sprawie. Wnioski zawarte w uzasadnieniu tego orzeczenia są spójne z motywami WSA w zaskarżonym wyroku, które także Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe. Wskazać należy, że RKO doszło do wniosku, odnośnie zapisów SIWZ zawartych w rozdziale 5 pkt 1.2 lit. c oraz w rozdziale 5 pkt 3 lit. b specyfikacji, dotyczących braku możliwości tzw. sumowania doświadczenia wykonawców, że "stosownie do postanowień art. 23 ust. 5 pzp (obowiązującej w czasie opracowania SIWZ udzielenia przedmiotowego zamówienia) zamawiający mógł określić szczególny, obiektywnie uzasadniony, sposób spełnienia przez wykonawców, o których mowa w ust. 1, warunków udziału w postępowaniu, jeżeli było to uzasadnione charakterem zamówienia i proporcjonalne. Gmina Sędziejowice formułując w SIWZ warunek dotyczący dotyczący j zdolności technicznej lub zawodowej w zakresie wymaganego doświadczenia (nie pozwalając w konsekwencji na sumowanie doświadczenia wykonawców) skorzystała z przysługującego jej uprawnienia, wynikającego z przytoczonego wyżej przepisu prawa. Zarzut postawiony przez Rzecznika Dyscypliny, dotyczący zawartego w SIWZ warunku w zakresie doświadczeni skutkującego brakiem możliwości sumowania doświadczenia podmiotów chcących zrealizować zamówienie, sprowadza się do braku uzasadnienia decyzji podjętej przez zamawiającego w tym zakresie. Komisja Orzekająca podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie KIO, zgodnie z którym celem wskazanej regulacji – umożliwiającej zamawiającemu określić szczególny, obiektywnie uzasadniony, sposób spełnienia przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu w sposób, który zapewniałby rzeczywiste dysponowania przez wykonawców doświadczeniem odpowiadającym zakresowi i skomplikowaniu udzielanego zamówienia oraz niedopuszczenie do sytuacji, że wykonawcy nieposiadający takiego doświadczenia mogliby składać oferty wspólne, sumując doświadczenie w realizacji wielu zadań o takiej skali i charakterystyce, które nie odpowiadają przedmiotowi obecnie udzielanego zamówienia. Tak określony warunek zapobiega sytuacji, w której żaden z wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia nie legitymuje się doświadczeniem niezbędnym do należytej realizacji zamówienia (wyrok KIO z 21 maja 2018 r. KIO 910/18)". Mając to na względzie RKO doszła do przekonania, że sformułowane przez Gminę w SIWZ warunków udziału w postępowaniu było uzasadnione specyfiką przedmiotu zamówienia (budynek pasywny), stopniem zaawansowania technologicznego zamawianych robot budowlanych, wagą realizowanej inwestycji dla zamawiającego oraz bardzo wysoką wartością zamawianych robót budowlanych w stosunku do rocznego budżetu Gminy Sędziejowice. Z uwagi na powyższe niezwykle istotne było z punktu widzenia zamawiającego zapewnienie prawidłowej realizacji zadania i uzyskanie efektu końcowego w postaci wybudowania budynku przedszkola w systemie budynku pasywnego. Postawiony wymóg – zdaniem RKO – odpowiadał obiektywnym, uzasadnionym potrzebom zamawiającego i pozwalał na wyłonienie wykonawców zdolnych do realizacji zamówienia lub wykonać go z należytą starannością. W konsekwencji RKO. Ustosunkowując się zaś do kwestionowanego przez organ warunku posłużenia się przez Gminę w SIWZ zwrotem "roboty budowlane polegające na budowie pompy ciepła", Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w tym zakresie WSA stwierdził, że z uzasadnienia decyzji nie wynika nawet jakiego rodzaju pompa ciepła miała być w tym budynku zrealizowana. Z uwagi na te braki zarzut nieprecyzyjnego określenia warunku w zakresie posiadania doświadczenia polegającego "na budowie pompy ciepła" jest przedwcześnie postawiony. Niemniej jednak i tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na ocenę RKO zawartą w przywołanym orzeczeniu z 28 listopada 2022 r., co powinno być wzięte pod uwagę przez ponownym rozpoznaniu sprawy. Otóż RKO uznała, że "posłużenie się przez zamawiającego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia zwrotem roboty budowlane polegające na budowie pompy ciepła nie doprowadziło do postawienia wykonawcom do spełnienia warunku, który byłby niewspółmierny do przedmiotu zamówienia i jego charakteru. Zapis ten z pewnością nie był precyzyjny a zamawiający używając go posłużył się pewnym skrótem myślowym. Jednakże, zdaniem RKO, potencjalni wykonawcy dysponujący specyfikacją istotnych warunków zamówienia wraz z załącznikami w postaci dokumentacji technicznej oraz wykazem robót budowlanych nie mogli wskutek takiego zapisu zostać wprowadzeni w błąd co do zakresu robót będących przedmiotem zamówienia. Tym samym nie doszło w tym wypadku do ograniczenia dostępu do zamówienia. Wszyscy potencjalni wykonawcy w oparciu o SIWZ i załączone do niej dokumenty mogli bowiem bez problemu ustalić zakres robót będących przedmiotem zamówienia i przygotować stosowną ofertę". Podsumowując tę część zarzutów, tj. naruszenie art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, art. 184 i art. 207 ufp, art. 24 ust. 1, 5, 7 i 9 pkt 2 uzrp, art. 22 ust. 1a oraz art. 7 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 5 oraz art. 22a ust. 1 pzp Naczelny Sąd Administracyjny uznaje je za nieusprawiedliwione. W tej sytuacji zarzut naruszenia § 5 i 7 rozporządzenie w sprawie korekt w zw. z poz. 12 załącznika do tego rozporządzenia (pkt I.4 petitum skargi kasacyjnej) nie jest zasadny. Wynika to z tego, że został skutecznie przez Gminę zakwestionowany, trafnie zaaprobowany przez WSA, rozmiar stwierdzonych naruszeń, co automatycznie powoduje nieprawidłowość zastosowanej w sprawie korekty finansowej. Przechodząc do oceny zarzutów procesowych zawartych w punkcie II petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one trafne. W zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, wskazać należy, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa, jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (p. np. wyroki NSA: 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 2131/15 czy z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 1478/23). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 ppsa, ponieważ zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 ppsa. Z treści wynika jasne stanowisko sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznał także zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, ponieważ WSA wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jaki konkretnie braki w zakresie ustaleń i uzasadnienia zaskarżona decyzja Zarządu zawierała. Dotyczyło to przede wszystkim wyżej opisanej kwestii pompy ciepła oraz ustaleń w zakresie kwoty 205 773,82 zł z faktury z 27 października 2021 r., a także rozbieżności zachodzącej pomiędzy wskazaną w decyzji datą, od której należy liczyć odsetki, a także braków w aktach sprawy dowodów przekazania skarżącej środków wskazanych w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji. Przy czym wskazać należy, że braki te tracą na aktualności w sytuacji uznania przez sąd kasacyjny prawidłowości rozstrzygnięcia przez WSA w zakresie głównych (merytorycznych) zarzutów skargi i jednocześnie nieskutecznych zarzutów skargi kasacyjnej. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów wynikowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ppsa także jest nieusprawiedliwiony. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 8 100 zł, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).