I GSK 79/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 267/24 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr UP-576/2023 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA, sąd) wyrokiem z 23 października 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 267/24, w wyniku rozpoznania skargi W. M. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z 7 sierpnia 2023 r., nr UP-576/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu składek – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS z 23 czerwca 2023 r. nr 1287/2023. Skargę kasacyjną od wyroku wniósł ZUS, skarżąc orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: ppsa), zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 1, art. 2, art. 134 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; dalej: pusa) w zw. z art. 83 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 83a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 497 ze zm.; dalej: usus) poprzez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego polegające na objęciu kontrolą zakresu działalności administracji publicznej, którego kontrola jest zastrzeżona dla właściwości sądów powszechnych, albowiem w istocie nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i art. 2 ppsa, sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych w znaczeniu materialnoprawnym; 2. prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5f usus poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej decyzjami o ustaleniu wysokości zadłużenia nie mogło spowodować zawieszenia biegu terminu przedawnienia nieopłaconych składek, podczas gdy okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia powinien być liczony od dnia doręczenia zobowiązanemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie do dnia uprawomocnienia się decyzji określającej wysokość tych składek; 3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i § 2 oraz art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 w zw. z art. 134 § 1 ppsa poprzez przekroczenie granic danej sprawy i poddanie kontroli przez WSA w działania ZUS w zakresie, w jakim nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych, ponieważ jako sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych należy do kompetencji sądów powszechnych; 2) art. 135, art. 141 § 4, art. 7, art. 153 ppsa w zw. z art. 83a ust. 1 i ust. 2 usus poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn uchylenia decyzji ZUS nie dotyczących w istocie materii wystąpienia bądź braku przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, a kwestii ewentualnego przedawnienia należności z tytułu składek, a przy tym przedstawienia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania organu, które nie doprowadzą do załatwienia sprawy, ponieważ w tym celu niezbędne jest wszczęcie odrębnego postępowania dotyczącego istnienia należności z tytułu składek, którego wynik będzie podlegał kontroli sądu powszechnego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa poprzez uchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji ZUS w wyniku błędnego stwierdzenia, że organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych co do wysokości zaległości ciążącej na skarżącym, co z kolei ma podważać wartość dokonanej w decyzji analizy jego zdolności do spłaty zaległości i wyprowadzonych z niej wniosków, gdy w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek, w którym spór koncentruje się na ustawowych przesłankach umorzenia należności, organ winien przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek ustawowych umorzenia i na podstawie takich ustaleń rozstrzygnąć o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności, a to w sprawie zostało przez organ wykonane; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa polegające na uchyleniu decyzji ZUS w wyniku błędnego przyjęcia, że organ nienależycie rozważył indywidualną sytuację majątkową skarżącego w zakresie dochodów i wydatków gospodarstwa domowego, zdolności do spłaty ciążących na nim zobowiązań bez możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych swoich i rodziny, braku możliwości podjęcia dodatkowej pracy ze względu na stan zdrowia, podczas gdy ocena taka została dokonana przez organ w sposób szczegółowy, z uwzględnieniem wszystkich danych o dochodach i wydatkach gospodarstwa domowego skarżącego przedstawionych przez niego w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa polegające na uznaniu, że w zakresie oceny spełnienia przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie) organ nie spełnił wymogów stawianych swobodnej ocenie dowodów, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu organ ocenił w sposób szczegółowy i precyzyjny, z uwzględnieniem wszystkich danych o dochodach i wydatkach gospodarstwa domowego skarżącego przedstawionych przez niego w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji oraz pozyskanych przez organ; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa poprzez uchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS, podczas gdy brak było ku temu podstaw, albowiem organ nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego, a w tym art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa. Z uwagi na powyższe ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. Nie sporządzono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Przypomnieć należy, że zaskarżonym wyrokiem WSA uchylił decyzje ZUS obu instancji z następujących powodów. Po pierwsze, WSA uznał, że organ nie przeprowadził właściwej analizy kwestii przedawnienia należności składkowych, czym naruszył art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Po drugie, organ nieprawidłowo zinterpretował przepisy art. 24 ust. 5b oraz art. 24 ust. 5f usus dotyczące zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Po trzecie, organ nie dokonał należytej oceny sytuacji materialnej skarżącego w oparciu o dokumenty potwierdzające tę sytuację, w zakresie przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, czym naruszył art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. WSA wskazał, że dopiero prawidłowa, dogłębna i indywidualna ocena okoliczności sprawy otworzyć może organowi drogę do skorzystania z uznania, zgodnie z należycie umotywowanym przekonaniem. Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów sformułowanych w punktach 1.1 oraz 3.1, 3.3 petitum skargi kasacyjnej, w ramach których ZUS zarzuca, powołując się na wyroki NSA z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 646/17 i z 25 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 540/20, że w rozpoznawanej sprawie WSA nieprawidłowo objął kontrolą kwestię przedawnienia, a więc okoliczność wykraczającą poza zakres podlegającej kontroli sprawy administracyjnej. Wobec komplementarności zgłoszonych zarzutów należało dokonać ich łącznego rozpoznania. Ustosunkowując się do powyższych zarzutów i przywołanych wyroków, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w wyroku z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1569/20 przedstawiono odmienne stanowisko, które zostało następnie podzielone także w innych wyrokach (p. np. wyroki NSA: z 7 września 2021, sygn. akt I GSK 171/21; z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1471/21; z 12 marca 2025 r., sygn. akt I GSK 120/24; z 27 sierpnia 2025 r. sygn. akt I GSK 1021/24; z 15 października 2025 r. sygn. akt I GSK 1153/24) i które skład orzekający w tej sprawie podziela. Podkreślić należy, że obecnie, w tym zakresie, rozbieżność orzecznicza na poziomie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie występuje i przyjmuje się, że sądy administracyjne są właściwe do kontroli kwestii przedawnienia zaległych należności składkowych. W pierwszym z przywołanych orzeczeń NSA (sygn. akt I GSK 1569/20) nie podzielił zarzutów dotyczących braku po stronie sądów administracyjnych kognicji, do kontroli w ramach badania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, przedawnienia tych składek. Wskazał, że także w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek sądy administracyjne posiadają kompetencję do oceny upływu terminu przedawnienia tych składek. Jest to nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek sądu do skontrolowania postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek, czy postępowanie to posiadało swój przedmiot, czy składki te istniały podczas procedowania przez organ w przedmiocie ich umorzenia. Obowiązek kontroli decyzji przez sąd pod kątem jej przedmiotowości wynika z powinności organu procedowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w stosunku do składek, które na dzień podjęcia decyzji w zakresie umorzenia nadal istnieją. Gdyby przyjąć stanowisko takie jak prezentuje organ w skardze kasacyjnej – wobec braku weryfikacji kwestii przedawnienia należności – mogłoby dojść do prowadzenia postępowania, które byłoby bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość zaś postępowania powinna skutkować jego umorzeniem (art. 105 § 1 kpa). Wynika z tego, że warunkiem prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ich istnienie. Stąd też ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją to warunek procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Podkreślenia wymaga, że ustalenia odnośnie do istnienia należności składkowych powinny być poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 usus (czy też stosownych przepisów rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek). Organ tylko w odniesieniu do należności z tytułu składek, które nie uległy przedawnieniu może wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek albo odmawiającą ich umorzenia. Mając powyższe na uwadze, w odniesieniu do kognicji sądu administracyjnego w zakresie kontroli odnośnie do kwestii przedawnienia należności z tytułu składek, uznać należy, że w granicach sprawy administracyjnej dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek, rozpoznawanej na podstawie art. 28 ust. 3 usus (a także § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek), mieści się kontrola przedawnienia tych składek. Tylko bowiem – jak już wykazano wyżej – istnienie należności pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia. Kolejnych zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 24 ust. 5f usus poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej decyzjami o ustaleniu wysokości zadłużenia nie mogło spowodować zawieszenia biegu terminu przedawnienia nieopłaconych składek, gdy okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia winien być liczony od dnia doręczenia zobowiązanemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie do dnia uprawomocnienia się decyzji określającej wysokość tych składek. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny co prawda dostrzega, że w zakresie rozumienia przepisu art. 24 ust. 5f usus występują rozbieżności orzecznicze, czego przykładem są dwa wyroki wskazane przez ZUS (wyrok WSA z 22 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Op 495/21 i wyrok SA w Szczecinie z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt AUa 501/18). Jednak skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się do tych stanowisk orzeczniczych, przykładowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które uznają, że wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej decyzjami stwierdzającymi stan zadłużenia nie powoduje zawieszenia biegu terminu przedawnienia nieopłaconych składek. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 5f usus, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Zacytowany przepis ma charakter szczególny i powinien być interpretowany ściśle, ponieważ wskazuje on zamknięty katalog postępowań, których wszczęcie zawiesza bieg przedawnienia. Są to postępowania dotyczące: ustalenia podlegania ubezpieczeniom społecznym, ustalenia podstawy wymiaru składek i ustalenia obowiązku opłacania składek. Natomiast decyzja o ustaleniu zadłużenia co do zasady nie tworzy ani nie kształtuje obowiązku składkowego, nie rozstrzyga o podleganiu ani podstawie wymiaru, ma charakter deklaratoryjny i rozliczeniowy (potwierdza istniejący dług składkowy). W związku z powyższym WSA trafnie wywiódł, że postępowanie zakończone decyzją o ustaleniu zadłużenia nie mieści się w katalogu z art. 24 ust. 5f usus, a więc nie wywołuje skutku w postaci zawieszenia biegu przedawnienia. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że drugim powodem uchylenie przez WSA zaskarżonych decyzji była błędna interpretacja przez ZUS art. 24 ust. 5b usus. Jednak w tym zakresie skarżący kasacyjnie organ nie sformułował zarzutów. W ostatniej grupie zarzutów (pkt 3.4 - 3.6 petitum skargi kasacyjnej) ZUS zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa w zakresie oceny spełnienia przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 rozporządzenia. Organ wskazuje, że zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy został oceniony w sposób szczegółowy i wyczerpujący, z uwzględnieniem wszystkich danych dotyczących dochodów i wydatków gospodarstwa domowego skarżącego, zarówno przedstawionych przez niego, jak i ustalonych przez organ. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do dwóch przesłanek umorzenia określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia, tj.: (1) sytuacji, w której opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, oraz (2) istnienia przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W odniesieniu do pierwszej z tych przesłanek WSA wskazał, że organ w uzasadnieniu decyzji podkreślił, iż dochód gospodarstwa domowego skarżącego jest niższy niż kwota minimum socjalnego za I kwartał 2023 r. dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego (2 795,98 zł), lecz wyższy niż minimum egzystencji dla takiego gospodarstwa za 2022 r. (1 252,25 zł). Sąd trafnie wyjaśnił znaczenie obu tych kategorii. Minimum socjalne oznacza poziom zaspokojenia potrzeb na relatywnie niskim, lecz społecznie akceptowalnym poziomie, uwzględniającym m.in. potrzeby żywieniowe, zdrowotne i uczestnictwo w życiu społecznym. Z kolei minimum egzystencji wyznacza poziom biologicznego przetrwania. W konsekwencji, przy ocenie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ powinien odnosić się do poziomu minimum socjalnego, a nie jedynie do minimum egzystencji. Sam fakt, że dochód strony przekracza minimum egzystencji, nie może stanowić wystarczającej podstawy do uznania, że nie zachodzi ryzyko niezaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Celem tej regulacji jest bowiem zapewnienie poziomu życia odpowiadającego minimum socjalnemu, a nie jedynie biologicznemu przetrwaniu. Ponadto trafnie zauważono, że minimum socjalne ma charakter wskaźnika statystycznego opartego na danych uśrednionych. W związku z tym organ, nawet jeśli posługuje się tym kryterium pomocniczo, powinien każdorazowo uwzględniać indywidualną sytuację strony. Dotyczy to w szczególności szczególnych wydatków, takich jak zwiększone koszty leczenia czy inne obciążenia, które nie są odzwierciedlone w wartościach statystycznych, a mogą istotnie wpływać na realną sytuację finansową. W tej sprawie samo zestawienie dochodów skarżącego z poziomem minimum socjalnego i minimum egzystencji nie było wystarczające. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący, jako osoba przewlekle chora, ponosi ponadprzeciętne wydatki na ochronę zdrowia, które należy uznać za element niezbędnych potrzeb życiowych. Analiza jego dochodów i wydatków prowadzi do wniosku, że po pokryciu kosztów mieszkaniowych i zdrowotnych może on nie dysponować środkami pozwalającymi na zaspokojenie innych podstawowych potrzeb, takich jak wyżywienie czy środki higieny. Organ nie przeprowadził w tym zakresie pogłębionej analizy skutków wykonania zobowiązania. Również przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie została prawidłowo oceniona. Organ ograniczył się w istocie do stwierdzenia, że skarżący uzyskuje dochód w postaci renty rodzinnej, co – w jego ocenie – wyklucza spełnienie tej przesłanki. Tymczasem przepis ten odnosi się do możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, a nie jakiegokolwiek dochodu. Organ powinien zatem zbadać, czy stan zdrowia skarżącego pozwala mu na uzyskanie dodatkowego dochodu ponad rentę. Jak wynika z twierdzeń skarżącego, jego stan zdrowia uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, które mogłoby umożliwić spłatę zadłużenia. Okoliczności te nie zostały jednak przez organ w ogóle zweryfikowane. Tymczasem ZUS, formułując zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w kontekście wskazanych przesłanek, uczynił to w sposób ogólnikowy, nie odnosząc się do konkretnej argumentacji przedstawionej przez WSA. W rezultacie nie wykazał, aby rozumowanie sądu było wadliwe. W konsekwencji należy uznać, że aktualność zachowują wszystkie wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.