I GSK 851/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1011/20 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów egzekucyjnych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A. K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez (...)jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1011/20. Wyrokiem tym została oddalona skarga (...) (dalej też: Skarżąca lub Zobowiązana) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie (dalej: Dyrektor IAS lub Organ) z (...) r. nr 9...). Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie (dalej: Dyrektor O/ZUS) jako organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne wobec Anny (..) na podstawie własnych tytułów wykonawczych obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na kwotę należności głównej w wysokości 3.007,40zł. Odpisy powyższych tytułów wykonawczych doręczono zobowiązanej w dniu (...)r. w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zmianami, dalej: Kpa). Zobowiązana, pismem z dnia (...)r. wniosła do Dyrektora O/ZUS zarzuty na postępowanie egzekucyjne. Podniosła zarzut przedawnienia zobowiązań objętych ww. tytułami wykonawczymi. Ponadto stwierdziła, że te tytuły wykonawcze nigdy nie zostały jej skutecznie doręczonej, tak samo jak nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji ZUS z dn. (...)r. Dodała, że od września 2012 r. do września 2013 r. mieszkała i pracowała w Anglii, zatem nie mogła odebrać kierowanej do niej korespondencji. Podniosła, że w związku z tym, że ówcześnie nie było prowadzone przeciwko niej jakiekolwiek postępowanie administracyjne, w przedmiocie składek na ubezpieczenie społeczne ,nie była zobowiązana informować organu o zmianie miejsca zamieszkania. W jej ocenie obowiązek ustalenia tego adresu ciążył na Organie, zatem organ egzekucyjny nie podjął w sprawie żadnej skutecznej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. Dyrektor O/ZUS wydał (...) r. postanowienie, w którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniesionych zarzutów, z uwagi na niezachowanie terminu do ich wniesienia. Na powyższe postanowienie Zobowiązana złożyła w ustawowym terminie zażalenie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie postanowieniem z (...) r. (a nie jak omyłkowo wskazano w zaskarżonym wyroku – 27 sierpnia 2009 r.) nr (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora O/ZUS. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że zarzuty, o których mowa w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zmianami, dalej: upea), są środkiem zaskarżenia, który służy na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego wyłącznie zobowiązanemu. Zarzuty wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Wynika to z treści art. 27 § 1 pkt 9 upea. Uchybienie terminu - nawet jednodniowe - do złożenia zarzutów czyni więc czynność zobowiązanego prawnie nieskuteczną. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że odpis tytułu wykonawczego został doręczony Zobowiązanej w dniu 24 lipca 2013r. w trybie art. 44 Kpa. Siedmiodniowy termin do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego upłynął zatem w dniu 31 lipca 2013 r. Zarzuty na postępowanie egzekucyjne złożone zostały natomiast w dniu 20 marca2020 r., a więc znacznie po upływie ustawowego terminu. Zobowiązana nie skorzystała także z możliwości wniesienia jednocześnie z zarzutami, prośby o przywrócenie terminu w oparciu o przepis art. 58 § 2 kpa. W tej sytuacji zasadne było wydanie przez Dyrektora O/ZUS postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w trybie art. 61 a § 1 kpa. Organ zauważył, że Zobowiązana nie zgłaszała zmiany adresu. Z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz 300 ze zm.) wynika obowiązek zawiadamiania o zmianie danych zawartych w zgłoszeniu płatnika. Wobec tego organ egzekucyjny prawidłowo dokonał doręczenia tytułów wykonawczych na jedyny znany mu adres, a co za tym idzie Zobowiązana bezsprzecznie terminowi do skutecznego złożenia zarzutów uchybiła. Uchybienie terminowi określonemu w przepisie art. 27 § 1 pkt 9 upea do złożenia zarzutów, spowodowało bezskuteczność czynności zobowiązanej, polegającej na złożeniu zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, a tym samym wystąpiły okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w tym zakresie. W skardze na omówione postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zobowiązana powtórzyła zarzuty podnoszone w zażaleniu tj: I. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: -naruszenie zasady prawdy obiektywnej, tzw. słusznego interesu obywatela (art. 7 i ort. 77 Kpa) poprzez niewyjaśnienie kwestii pobytu Skarżącej w Anglii w okresie, kiedy była próba doręczenia korespondencji z tytułami egzekucyjnymi celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu Skarżącej; -naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa) poprzez odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie podniesionego zarzutu bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i jakiekolwiek wyjaśnienia ograniczając się jedynie do wskazania skutku z art. 44 Kpa; -naruszenie zasady przekonywania (art. 11 Kpa) poprzez całkowite pominięcie okoliczności przedstawioną przez Skarżącą w piśmie: zarzut przedawnienia dochodzonej należności z dn. 18.03.2020r. i skupienie się tylko na skutku doręczenia; -naruszenie art. 41 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie, który wskazuje, że strona (Skarżąca) ma obowiązek informowania o zmianie adresu w toku postępowania, w sytuacji gdy przeciwko Skarżącej w chwili wyjazdu do pracy w Anglii takiego żadne postępowanie przeciwko niej nie było prowadzone. -art. 77§ 1 i art. 78 § 1 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań w charakterze świadka: (...) zam. ul. (...), na okoliczność pobytu skarżącej w okresie 09.2012r. - 09.2013r. na terenie Anglii w celach zarobkowych i niemożliwości odbioru korespondencji w sprawie oraz korespondencja z (...) (odpowiednik polskiego Urzędu Pracy) na okoliczność pracy zarobkowej w Anglii w okresie, kiedy była próba doręczenia korespondencji w sprawie. II. naruszenie przepisów prawa materialnego : -art. 44 ust. 1 ustawy z dn. 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że Skarżąca była zobowiązana do wskazania organowi I instancji swojego aktualnego adresu, w sytuacji gdy w chwili doręczenia tytułów egzekucyjnych nie prowadziła już działalności gospodarczej, a zatem nie była zobowiązana do wskazywania organowi swojego aktualnego adresu do korespondencji. Wniosła również o przeprowadzenie ww. dowodów przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa). Uznał tak jak Organ, że termin do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym jest terminem ustawowym, a jego niedochowanie stanowi negatywną przesłankę formalną dla nadania biegu podaniu, a więc jego merytorycznego rozpoznania i odmowy wszczęcia postępowania. Sąd I instancji przyjął, że odpis tytułu wykonawczego został doręczony Skarżącej w dniu 24 lipca 2013 r. w trybie art. 44 kpa, a więc siedmiodniowy termin do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego upłynął zatem w dniu 31 lipca 2013 r. Zobowiązana nie skorzystała z możliwości wniesienia jednocześnie z zarzutami, prośby o przywrócenie terminu w oparciu o przepis art. 58 § 2 Kpa. W tej sytuacji zasadne było wydanie przez Dyrektora O/ZUS postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w trybie art. 61 a § 1 kpa. WSA przytoczył treść art. 44 § 1 kpa. Za bezzasadne uznał argumenty Skarżącej, że nie miała obowiązku informowania organu o zmianie adresu w związku z wyjazdem do Anglii, ponieważ w tym czasie w jej ocenie "żadne postępowanie przeciwko niej nie było prowadzone", a także ze względu na to, w chwili doręczenia tytułów egzekucyjnych nie prowadziła już działalności gospodarczej, a zatem nie była zobowiązana do wskazywania organowi swojego aktualnego adresu do korespondencji. Sąd I instancji zauważył, że art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz 300 ze zm., dalej: usus) nakłada na płatnika obowiązek zawiadamiania o zmianie danych zawartych w zgłoszeniu płatnika w terminie 7 dnia od jej zaistnienia. Zgodnie natomiast z art. 42 § 1 kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Mieszkaniem w rozumieniu art. 42 § 1 jest miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego (a nie krótkotrwałego) pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma. Przepis ten nakazuje doręczanie pism w mieszkaniu osób fizycznych ("ich mieszkaniu"), a zatem może to być każdy adres wskazany przez adresata doręczeń, pod którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego, a nie krótkotrwałego pobytu. WSA zauważył, że Skarżąca jako miejsce zamieszkania wskazała ul.(...) w K. Jest to również jej aktualny jej adres zamieszkania, którym się posługuje. Dalej Sąd I instancji powołał się na pogląd, zgodnie z którym nie można utożsamiać zmiany adresu z czasową nieobecnością w miejscu stałego pobytu. Wyjazd na czas określony nie oznacza zmiany stałego miejsca pobytu, a jedynie czasowe w nim nieprzebywanie. Nie można zatem powoływać się na brak skuteczności fikcji doręczenia w sytuacji, gdy strona nie zmieniła adresu, a pod adresem, na który została jej doręczona korespondencja z organu nie przebywała jedynie czasowo. Sąd I instancji uznał zatem za prawidłowe stanowisko organów, że doszło do skutecznego doręczenia tytułów wykonawczych, a zatem i do uchybienia terminu złożenia zarzutów. WSA uznał, że skoro w rozpoznawanej sprawie nie było prowadzone postępowanie (odmówiono jego wszczęcia) w sprawie zarzutów, organ odwoławczy nie mógł się odnieść do argumentów podniesionych w zażaleniu kwestionujących zasadność prowadzonego postępowania. Również nie było potrzeby przeprowadzenia przez organ wnioskowanych dowodów na okoliczność ustalenia, że Skarżąca w 2013 r. przebywała za granicą, albowiem okoliczność ta nie była przez organy negowana. (...) zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zarzuciła temu wyrokowi: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 44 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 2d usus poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżąca była zobowiązana do wskazania Organowi I instancji swojego aktualnego adresu, w sytuacji gdy w chwili doręczenia jej tytułów egzekucyjnych nie prowadziła już działalności gospodarczej, a zatem nie była zobowiązana do wskazywania organowi swojego aktualnego adresu zamieszkania/do korespondencji. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: • art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 151 ppsa poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej została wydana z naruszeniem art. 42 § 1 i art. 44 § 1 i § 4 kpa, które w rzeczonej sprawie nie powinny mieć zastosowania z uwagi na opuszczenie przez Skarżącą terytorium RP z zamiarem stałego pobytu w Anglii, w związku z czym żądanie Skarżącej wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a § 1 kpa było w pełni uzasadnione. Podnosząc te zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia (...) r. i postanowienia Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. z dn. (...) r. Wniosła też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 ppsa i przyznanie na rzecz Skarżącej kosztów zastępstwa wg norm przepisanych. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, oraz o zasądzenie od Skarżącej na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania. Nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd II instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Również Organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega m.in. proces subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarżąca podniosła zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Jednak istota tych zarzutów sprowadza się do tego, że zdaniem Skarżącej Sąd I instancji (a wcześniej organ) dopuściły się wadliwej wykładni i zastosowania art. 44 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 2d usus uznając, że w świetle tych przepisów skuteczne było doręczenie jej tytułów wykonawczych na ostatni znany adres zamieszkania w Polsce w sytuacji, gdy w tym czasie przez rok przebywała w Anglii. Skarżąca uważa, że wobec zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej, przestała być płatnikiem składek z tytułu swojego ubezpieczenia społecznego, a zatem nie była zobowiązana do zgłaszania zmiany swoich danych, w tym w szczególności adresu, Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Stanowisko to jest nieprawidłowe. Jest bezsporne, że Skarżąca prowadząc działalność gospodarczą stała się płatnikiem składek w rozumieniu art. 4 pkt 2 d usus zobowiązanym do opłacania składek na własne ubezpieczenia społeczne jako osoba objęta obowiązkowo ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Jako osoba objęta obowiązkowo ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi podlegała obowiązkowi zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych zgodnie z art. 36 ust. 1 usus, w tym w zakresie podania danych wymienionych w art. 36 ust. 10 usus obejmujących w szczególności adres zameldowania na stałe miejsce pobytu, adres zamieszkania, jeżeli jest inny niż adres zameldowania na stałe miejsce pobytu, adres do korespondencji, jeżeli jest inny niż adres zameldowania na stałe miejsce pobytu i adres zamieszkania. Również takim samym obowiązkom zgłoszenia podlegała jako płatnik składek zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 2 ususu. Jak wynika z art. 36 ust. 11 usus, w przypadku wygaśnięcia tytułu do ubezpieczeń społecznych, płatnik składek jest zobowiązany zgłosić ten fakt do ZUS w celu wyrejestrowania. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 13 usus płatnik zobowiązany jest powiadomić ZUS o wszelkich zmianach w stosunku do danych wykazanych w zgłoszeniu, a więc i o zmianie miejsca zamieszkania czy adresu do korespondencji) w terminie 7 dni od zaistnienia zmian. Zatem skoro Skarżąca nie dokonała wyrejestrowania jej jako płatnika i zarazem osoby ubezpieczonej, ani nie dokonała zgłoszenia zmiany adresu, to ZUS mógł skutecznie kierować korespondencję do niej na adres wskazany w dokonanym przez nią zgłoszeniu, w tym przedmiotowe tytułu wykonawcze. Tym samym Organ oraz Sąd I instancji dokonały prawidłowej wykładni i zastosowania art. 44 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 2d usus uznając, że w świetle tych przepisów skuteczne było doręczenie Skarżącej tytułów wykonawczych na ostatni znany adres zamieszkania wynikający z dokonanego przez nią zgłoszenia, co sprawia że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tych przepisów jest pobawiony usprawiedliwionych podstaw. Ponieważ ZUS mógł skutecznie uznać podany przez Skarżącą w zgłoszeniu jej jako płatnika i ubezpieczonego adres za jej adres zamieszkania w rozumieniu art. 42 § 1 kpa, tym samym zasadne było uznanie za skutecznie doręczoną zgodnie z art. 44 § 1 i § 4 kpa korespondencję (tytuły wykonawcze) wysłane na ten adres z upływem 14 dni od dnia awizowania przesyłki, która fizycznie nie została odebrana. Zatem i zarzut naruszenia art., 42 § 1 i art. 44 § 1 i § 4 był nieuzasadniony, gdyż Organ i Sąd I instancji prawidłowo zinterpretowały ten przepis i zastosowały uznając skuteczność doręczenia tytułów wykonawczych z upływem 14 dni od awizowania przesyłki zawierającej te tytuły wysłanej na adres wynikający ze zgłoszenia Skarżącej złożonego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Tym samym Sąd I instancji słusznie nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) i , prawidłowo zastosował art. 151 oddalając skargę, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia tych przepisów. Ponieważ wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej były pozbawione usprawiedliwionych podstaw, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) – zasądzając na rzecz organu kwotę kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych w wysokości 360 zł