I GSK 854/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 428/19 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Zarządu Województwa [...] kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Ke 428/19 oddalił skargę Powiatu [...] na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania. Skargą kasacyjną Powiat [...] (dalej: skarżący) zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, albo orzeczenie co do istoty sporu poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Zarządu Województwa [...], nadto w każdym przypadku o zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, iż na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 134 oraz w zw. z art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), albowiem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 stycznia 2020 r. oddalona została skarga od decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2019 r. znak sprawy [...] pomimo, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, które powinno zostać rozważone i uwzględnione przez Sąd Wojewódzki z urzędu, niezależnie od zakresu zarzutów, wniosków i treści skargi, a zatem nawet wówczas gdyby nie stanowiły uprzednio przedmiotu oceny ani przez organ, ani przez stronę; II naruszenie prawa materialnego, tj. art. 207 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej: u.f.p.) w zw. z postanowieniami umowy o dofinansowanie nr RPSW.09.02.01-26-0032/15-00 z dnia 7 czerwca 2016 r., a zwłaszcza § 26 tejże umowy. Sąd oddalił skargę od decyzji organu z dnia 4 września 2019 r. znak: EFS-III.433.11.2018/2 orzekającej o obowiązku zwrotu dofinansowania, chociaż decyzja ta pozostawała w sprzeczności z unormowaniami art. 207 u.f.p. oraz art. 24 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm., dalej: ustawa o zasadach realizacji programów); - w zw. z § 26 umowy o dofinansowanie nr RPSW.09.02.01-26-0032/15-00 z dnia 7 czerwca 2016 r. Nadto zważywszy na stan prawny wyznaczony treścią przywołanych wcześniej norm, Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie rzeczy wadliwie uznał za uzasadnione zastosowanie regulacji rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżenia wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień, które owszem znajdowałyby swoje miejsce, gdyby nie postanowienia umowy regulujące w procedowanej sprawie zagadnienie nałożenia korekty finansowej w sposób indywidualny (odrębny) dla strony beneficjenta, tj. strony skarżącej (§ 26 umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.). Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza, zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał, zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak też prawa procesowego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazać na wstępie należy, że skarżący kasacyjnie podnosi, że doszło do naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu tego nie uznaje za trafny. Przypomnieć jedynie trzeba, że art. 151 p.p.s.a. ma on charakter tzw. wynikowy, tj. określa formę orzekania przez sąd administracyjny, który oddala skargę w całości lub w części, jeśli uzna ją za nieuzasadnioną, odpowiednio w całości lub w części. Przepis ten ogranicza się do wskazania treści sentencji wyroku, gdy zaistnieje oznaczony stan sprawy w przekonaniu orzekającego sądu administracyjnego. Do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby w motywach wyroku sąd wojewódzki dowodził naruszenia przepisów prawa w takim stopniu, że uprawniać i zarazem zobowiązywać miałyby go do uwzględnienia skargi, a mimo tego skargę oddalił. Autor skargi kasacyjnej wiążąc ten przepis z naruszeniem art. 134 p.p.s.a. (bez wskazania paragrafu) i przepisami ogólnie dotyczącymi kontroli dokonywanych orzeczeń przez sąd administracyjny -zarzuca Sądowi I instancji, że mimo takiego obowiązku nie rozpoznał sprawy w jej granicach. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika jednak, że kasator nie zgadza się z oceną prawną przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy dokonaną przez Sąd. W tej sytuacji NSA zauważa, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Z tych względów zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Z uwagi na konstrukcję wniesionej skargi kasacyjnej, NSA uznał za istotne przypomnienie, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków Sądu I instancji, a więc zarzuty w niej formułowane powinny być kierowane do tego Sądu. Z kolei związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, sprawia, że zakres kontroli instancyjnej jest wyznaczany przez samego autora skargi kasacyjnej przez podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, od początku, a jedynie w granicach podniesionych w zarzutach kasacyjnych. Oznacza to, że nie może uzupełniać, rozszerzać ani poszukiwać nowych zarzutów kasacyjnych, jak też przedstawiać, niejako za stronę, argumentacji służącej uzasadnieniu tych zarzutów. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie wymogów tych nie spełnia. Jak wyżej wskazano naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką formę: błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym, w ocenie strony, ustaleniu faktu. W rzeczywistości jednak zarzutami określonymi jako naruszenia prawa materialnego, skarga kasacyjna stara się podważyć dokonane przez organy administracji i zaakceptowane przez WSA ustalenia faktyczne i ich ocenę. Podważenie wyroku w tym zakresie może nastąpić w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez zarzut naruszenia przepisów postępowania, co jednak w tej sprawie nie miało miejsca. Autor skargi kasacyjnej dokonuje odmiennej oceny elementów stanu faktycznego przyjętego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd I instancji. Tymczasem nie budzi wątpliwości NSA, że dla wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, wystarczające jest naruszenie zarówno wytycznych, jak i postanowień zawartych w umowie o dofinansowanie. Skarżąca kasacyjnie nie tylko nie podważyła ustaleń ale nawet nie zaprzeczała, że uchybiła postanowieniom umowy (§ 26 ust. 3 obowiązek dokonania i udokumentowania rozeznania rynku) oraz wytycznym, do których stosowania zobowiązała się także w umowie. Prawidłowe jest stanowisko organu i Sądu, że brak w § 26 ust. 6 umowy bezpośredniego odwołania do ust. 3 nie powoduje, że wyłącznie w odniesieniu do naruszenia procedur z ust. 1 (ustawa p.z.p. lub zasada konkurencyjności) organ jest uprawniony do stosowania sankcji finansowej za ich naruszenie. Beneficjent w umowie zobowiązał się do zastosowania procedury rozeznania rynku w przypadku zamówień w przedziale 20.000-50.000 zł, czego zaniechał. Naruszenie procedur o których mowa w art. 184 u.f.p., zobowiązuje beneficjenta do zwrotu całości lub części dofinansowania zgodnie z § 15 ust. 1 umowy. Nadto beneficjent zobowiązał się do stosowania wytycznych (§ 4 w zw. z § 1 pkt 24 umowy) z których wprost wynika obowiązek zastosowania procedury rozeznania rynku. Dodatkowo jedynie wypada zauważyć, że świadomość takiego zobowiązania skarżący kasacyjnie miał i wypełnił je w roku 2016. Sąd I instancji wyczerpująco i zasadnie wyjaśnił, z jakich przyczyn wymienione zaniechanie objęte jest pojęciem nieprawidłowości (art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 i art. 2 pkt 14 ustawy wdrożeniowej) i jaka wynika z tego konsekwencja na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (str. 7 uzasadnienia wyroku). Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że zaniechania zastosowania procedury rozeznania rynku a w konsekwencji brak jakiegokolwiek udokumentowania postępowania uniemożliwił oszacowanie potencjalnych strat finansowych jakie mogły powstać w wyniku naruszenia procedur. Zasadnie także zaakceptował wysokość korekty finansowej na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia z 29 stycznia 2016 r., wedle którego w przypadku gdy skutki finansowe nieprawidłowości indywidualnej są trudne do oszacowania, to do obniżenia wartości korekty stosuje się stawki pomniejszenia określone w załączniku do rozporządzenia (pkt 9) – tj. w przypadku nieprawidłowości polegającej na udzieleniu dotychczasowemu wykonawcy zamówienia polegającego na powtórzeniu podobnych usług z naruszeniem warunków umowy o dofinansowanie projektu należy stosować 100% stawkę korekty finansowej. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, akceptującym argumentację organu, że udzielenie dotychczasowym psychologom zamówienia na realizację podobnych usług jak w 2016 r., z zaniechaniem wymaganych w tym zakresie procedur, w sposób znaczny naruszało zasadę uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, przejrzystości i niedyskryminacji. Przeprowadzenie wyboru wykonawców (psychologów) bez rozeznania rynku, mogło bowiem wyłączyć od uczestnictwa inne osoby zdolne do wykonania zamówienia, a tym samym złożenia korzystniejszych cenowo ofert, co miałoby przełożenie na oszczędności w budżecie Unii Europejskiej. Udzielenie zamówienia bez zachowania procedury rozeznania rynku było, jak prawidłowo ocenia organ i Sąd , naruszeniem podstawowych zasad udzielania zamówienia, przez to naruszeniem istotnym, skutkującym preferencyjnym traktowaniem wykonawców, którym powierzono wykonanie usług co jest równoznaczne z nie zapewnieniem równego traktowania potencjalnych wykonawców. Zaniechanie obowiązku informowania poprzez nieopublikowanie ogłoszenia o zamówieniu, uniemożliwia udział w postępowaniu wykonawcom, którzy byliby potencjalnie zainteresowani złożeniem swojej oferty. Jawność postępowania, rozumiana jako dostęp wszystkich zainteresowanych, do związanych z nim informacji jest jednym z wymogów służących realizacji zasady przejrzystości. Skoro zatem skarżący kasacyjnie, mimo zobowiązania wynikającego z umowy zaniechał zastosowania procedury rozeznania rynku co do zamówień w przedziale 20.000-50.000 zł. – to naruszył procedury o których mowa w art. 184 u.f.p. a wobec braku zwrotu środków spełniona została przesłanka do wydania decyzji z art. 207 ust. 9 u.f.p. Podsumowując z wyżej wymienionych względów zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieusprawiedliwiony. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną przez pełnomocnika profesjonalnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, który reprezentował organ na etapie postępowania przed Sądem I instancji, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 50% stawki minimalnej – 1800 zł., co dało kwotę 900 zł.