I GSK 868/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Kuba Jerzy Sulimierski Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 29 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Gl 999/07 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymiaru należności celnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 999/07 oddalił skargę M. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie wymiaru należności celnych i podatku obrotowego. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Dyrektor Urzędu Celnego w C. w dniu [...] lutego1993 r. przekazał Dyrektorowi Urzędu Celnego w K. towar celny w postaci kawy Alvorada, przewożony pod osłoną karnetu TIR Nr 9505431, celem dokonania odprawy celnej ostatecznej. Posiadaczem karnetu był M. G., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Transportu Międzynarodowego "M." z siedzibą w K. przy ul. Ś. [...], który zobowiązał się do dostarczenia towaru do wskazanego w karnecie TIR urzędu celnego odbiorczego w terminie 2 dni. Odbiorcą towaru wskazanym w ewidencji przekazowej Oddziału Celnego w C. było Przedsiębiorstwo R. z T. G. Towar nie został dostarczony do urzędu celnego odbiorczego w wyznaczonym terminie ani w terminie późniejszym. W toku postępowania karnego ustalono, że towar w postaci kawy Alvorada został przywieziony do hurtowni W. G. w K. zamiast do Oddziału Celnego w G. wskazanego w karnecie [...], zaś wskazany w karnecie odbiorca towaru nie istnieje. Ponadto ustalono, że potwierdzenie dostarczenia towaru do urzędu celnego odbiorczego oraz potwierdzenie dokonania odprawy celnej zostały sfałszowane. Dyrektor Urzędu Celnego w K. pismem z dnia [...] czerwca 1994 r., zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w związku z niedostarczeniem w terminie do odprawy celnej do Oddziału Celnego w G. towaru przekazanego za karnetem [...]. Następnie Dyrektor Urzędu Celnego w K. decyzją z dnia [...] lipca 1994 r., nr [...] wymierzył M. G. należności celne ciążące na powyższym towarze w wysokości 5.030,00 złotych oraz określił podatek obrotowy wysokości 22.000,00 złotych. M. G. wniósł odwołanie od tej decyzji. Prezes Głównego Urzędu Ceł postanowieniem z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie objętej decyzją Dyrektora Urzędu Celnego w K. z dnia [...] lipca 1994 r. Następnie Dyrektor Izby Celnej w K. postanowieniem z [...] listopada 2006 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie i w wyniku rozpatrzenia odwołania M. G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w K. z dnia [...] lipca 1994 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zobowiązanie dostarczenia towaru celnego w postaci kawy Alvorada do Oddziału Celnego w G., wskazanego w karnecie [...] nie zostało wypełnione. Towar został natomiast przewieziony do hurtowni W. G. w K. Dyrektor Izby Celnej w K. podniósł, że wskazany w dokumentach odbiorca towaru nie istnieje, a potwierdzenie dostarczenia towaru do urzędu celnego odbiorczego oraz potwierdzenie dokonania odprawy celnej zostały sfałszowane. Zdaniem organu odwoławczego opisane działanie przewoźnika, jako osoby zobowiązanej do dostarczenia towaru, naruszało art. 42 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne (t. j. Dz. U. z 1994 r. Nr 71, poz. 312 ze. zm., dalej: Prawo celne), bowiem zgodnie z powołanym przepisem osoba przewożąca towar celny, przekazany w związku z przekazaniem sprawy, o którym mowa w art. 45 ust. 5 Prawa celnego, jest obowiązana dostarczyć go do urzędu celnego wskazanego w dokumencie przekazowym. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w K., skarżący jako podmiot przewożący towar, jest obowiązany do zapłaty należności celnych, gdyż na skutek niewykonania ciążącego na nim obowiązku dostarczenia towaru do urzędu celnego oraz przekazania towaru nieznanemu odbiorcy wprowadził towar celny na polski obszar celny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., zaakceptował ustalenia przyjęte przez organy celne. Zdaniem Sądu I instancji, podstawową kwestią sprawie było rozważenie, czy podmiot przewożący towar, który nie wykonuje określonego postanowieniem organu celnego obowiązku dostarczenia towaru do urzędu celnego wskazanego w tym postanowieniu oraz w terminie w nim określonym, jest obowiązany do uiszczenia należności celnych z tytułu wprowadzenia tego towaru na polski obszar celny. Wojewódzki Sąd Administracyjny po dokonaniu dokonał wykładni art. 40, art. 42 i art. 45 Prawa celnego, stwierdził, że stan prawny i faktyczny sprawy uprawniał organy celne do przyjęcia, iż skarżący wprowadził towar w postaci kawy Alvorada na polski obszar celny, bowiem nie wykonał obowiązku dostarczenia towaru celnego do wskazanego urzędu celnego i nie przedstawił dokumentów dotyczących towarów w celu dokonania odprawy ostatecznej, a tym samym naruszył przepis art. 42 w związku z art. 45 ust. 5 Prawa celnego. Skarżący nie wykonał ciążącego na nim obowiązku oraz przekazał towar nieznanemu odbiorcy, co jest równoznaczne z wprowadzeniem towar celny na polski obszar celny i zgodnie z art. 4 ust. 1 Prawa celnego podlega cłu. Sąd I instancji zauważył, że stosownie do art. 36 Konwencji Celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR (Konwencja TIR) sporządzona w Genewie dnia 14 listopada 1975 r. (Dz. U. z 1984 r. Nr 17. poz. 76), każde naruszenie postanowień konwencji narazi naruszającego w państwie, w którym naruszenie zostało dokonane, na sankcje przewidziane przez ustawodawstwo tego państwa. Zapłata cła należnego za towar niedostarczony do docelowego urzędu celnego przez posiadacza karnetu TIR jest w rozumieniu polskiego prawa sankcją za naruszenie obowiązków celnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do stanowiska skarżącego, że wypełnił nałożone na niego obowiązki dostarczenia towaru celnego do ostatecznej odprawy celnej w Urzędzie Celnym K., wskazał na wynik postępowania przygotowawczego przeprowadzonego przez Urząd Celny w K. pod nadzorem Prokuratury Wojewódzkiej w K. (nr [...]). Sąd zauważył, że toku wspomnianego postępowania stwierdzono fałszowania potwierdzeń dostarczenia kawy do Urzędu Celnego odbiorczego. Sąd podzielił w całości ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organy celne co do braku dokonania ostatecznej odprawy celnej przez skarżącego. Stwierdził także, że w postępowaniu administracyjnym w wystarczającym zakresie zebrano materiał dowodowy i poddano go ocenie, którą wyrażono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jako nietrafny WSA ocenił, zarzut bezprawności zawieszenia postępowania przez organ celny II instancji, mający uzasadniać przedawnienie prawa do wydania decyzji wymierzającej należności celne. Zdaniem Sądu jeżeli skarżący nie godził się ze stanowiskiem organu w kwestii zawieszenia postępowania, to mógł skorzystać z prawa jego zaskarżenia, o czym został pouczony. Zdaniem Sądu I instancji, niezasadne jest stanowisko skarżącego co do uchybień w zakresie wydania decyzji wymierzającej należność celną. Sąd zauważył, że stosownie do art. 83 Prawa celnego nie można wydać decyzji w sprawie wymiaru należności celnych po upływie 2 lat od dnia, w którym powstał obowiązek ich uiszczenia. W wyroku z dnia 14 września 2001 r. NSA w Warszawie, sygn. akt V SA 3620/00 (LEX 51303) wskazano, że "zgodnie z przepisem art. 83 ust. 1 Prawa celnego nie można wydać decyzji w sprawie wymiaru należności celnych po upływie 2 lat od dnia, w którym powstał obowiązek ich uiszczenia. Użyte w tym przepisie pojęcie "wydanie decyzji" obejmuje doręczenie (ogłoszenie) decyzji stronie. Natomiast obowiązek uiszczenia należności celnych w rozumieniu art. 83 ust. 1 Prawa celnego powstaje w dniu wprowadzenia towaru na polski obszar celny. Podzielając powołane poglądy Sąd przypomniał, że wprowadzenie towaru na polski obszar celny nastąpiło w dniu [...] lutego 1993 r., natomiast decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu [...] lipca 1994 r. W świetle powyższego nie można było uznać by nastąpiło uchybienie terminu do wydania decyzji określonego w art. 83 Prawa celnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził także, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61 k.p.a poprzez nieprawidłowe określenie przedmiotu wszczętego postępowania. Sąd zauważył, że w zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 1994 r. wskazano, iż wszczęcie postępowania administracyjnego ma miejsce wobec niedostarczenia w terminie do odprawy celnej ostatecznej towaru celnego - kawy Alvorada za karnetem [...] przewożonego samochodem [...] przez kierowcę przewoźnika "M.". Zawiadomienie to ujmowało zatem w sposób szeroki przedmiot postępowania administracyjnego wskazując wprost, iż następuje to wobec niedostarczenia do ostatecznej odprawy celnej towaru celnego . M. G. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - art. 7 oraz art. 8 Konstytucji RP poprzez ich nie uwzględnienie w toku postępowania przez Sąd administracyjny oraz uznanie za praworządne i prawidłowe bezprawnych działań organów administracji publicznej, - art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania wskutek uznania za prawidłowe określenia przedmiotu wszczętego postępowania administracyjnego, - art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy wskutek uznania za zgodne z prawem zawieszenie postępowania administracyjnego przez organ administracyjny pomimo braku ustawowych przesłanek w tym zakresie. W uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że z zawiadomienia z dnia [...] czerwca 1994 r., sporządzonego przez organy celne w związku z niedostarczeniem w terminie do odprawy celnej towaru wynika, iż wszczęte postępowanie administracyjne może zakończyć się wydaniem decyzji o wymiarze opłaty manipulacyjnej dodatkowej. Zdaniem skarżącego, organ celny nie wskazał jednak w zawiadomieniu, że może zostać wydana także decyzja w przedmiocie należności celnych od towaru sprowadzonego z zagranicy oraz podatku obrotowego. Według skarżącego nie jest dopuszczalne i prawnie skuteczne określenie przedmiotu postępowania, a następnie wydanie decyzji kończącej postępowanie w zakresie innym aniżeli wynikało by to z zawiadomienia. Ponadto skarżący podniósł, że organ celny II instancji w postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania wskazał, iż wskutek "dogłębnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie było podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na brak związku między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem niniejszej sprawy i wydaniem decyzji". Zdaniem skarżącego, skoro organ bezzasadnie zawiesił postępowanie administracyjne, to nie mogą obowiązywać zasady przerwy biegu przedawnienia. Oznacza to, że zobowiązanie określone w zaskarżonej decyzji wymiarowej uległo przedawnieniu. W świetle powyższego WSA bezpodstawnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało zawieszone w sposób prawidłowy i tym samym naruszył art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż to podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia determinują zakres jego kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w tym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Przystępując do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że są one chybione. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w skardze kasacyjnej wadliwie wskazano jako naruszony przez Sąd I instancji przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Powołany przepis określa jedną z możliwych podstaw skargi kasacyjnej (naruszenie przepisów postępowania), a więc z istoty rzecz nie mógł on być naruszony przez WSA. Powiązanie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. z wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami postępowania administracyjnego nie jest zatem prawidłowe. Ta wada skargi kasacyjnej nie uniemożliwia jednak oceny sformułowanych w niej zarzutów. Z jej uzasadnienia bowiem wynika, że skarżący zarzuca Sądowi I instancji niezasadne oddalenie skargi, mimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja nie była dotknięta zarzucanymi w skardze kasacyjnej wadami. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie powołanego przepisu poprzez takie sformułowanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, które nie odpowiadało przedmiotowi rozstrzygnięcia jakie zapadło w sprawie. W związku z tym stwierdzić należy, że kwestię zawiadomienia o wszczęciu postępowania reguluje art. 61 § 4 k.p.a., jednakże w podstawach skargi kasacyjnej nie zarzucono naruszenia tego przepisu, co wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej uniemożliwiało jego ocenę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a. w kontekście nie uwzględnienia upływu terminu do wydania decyzji wymierzającej należności celne. Przede wszystkim zauważyć należy, że zawieszenie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 103 k.p.a. wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Natomiast termin do wydania decyzji w sprawie wymiaru należności celnych, określony został w art. 83 ust. 1 Prawa celnego, zgodnie z którym nie można wydać decyzji w sprawie wymiaru należności celnych po upływie 2 lat od dnia, w którym powstał obowiązek ich uiszczenia. W ustawie Prawo celne nie przewidziano przerwania biegu przedawnienia do wydania decyzji w sprawie wymiaru należności celnych. W związku z tym zawieszenie postępowania, niezależnie od tego czy było prawidłowe, nie mogło mieć żadnego wpływu na możliwość wydania wspomnianej decyzji. Należy jednocześnie dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielna stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie decyzja wymierzająca należności celne została wydana w terminie, o którym mowa w art. 83 ust. 1 Prawa celnego. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00 (ONSA 2001, nr 2, poz. 56) wyjaśnił, że użyte w powołanym przepisie określenie "wydanie decyzji" obejmuje doręczenie decyzji stronie. Z kolei w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2001 r., sygn. akt FPS 4/01 (ONSA 2002, nr 1, poz. 4) uznał, że za dzień powstania obowiązku uiszczenia należności celnych w rozumieniu art. 83 ust. 1 Prawa celnego w wypadku cła należy przyjąć dzień wprowadzenia towaru na polski obszar celny. Jak wynika z ustaleń przyjętych przez WSA wprowadzenie towaru na polski obszar celny nastąpiło [...] lutego 1993 r., z kolei decyzja w sprawie wymiaru należności celnych została doręczona stronie [...] lipca 1994 r., a więc przed upływem terminu określonego w art. 83 ust. 1 Prawa celnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przy tym zauważył, że dla zachowania wspomnianego terminu wystarczające jest wydanie decyzji przez organ I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 7 i art. 8 Konstytucji RP. Skarżący upatruje naruszenia wymienionych przepisów w "...ich nieuwzględnieniu w toku postępowania przez Sąd administracyjny poprzez uznanie za praworządne i prawidłowe bezprawnych działań organów administracji publicznej.". W związku z tak sformułowanym zarzutem stwierdzić należy, że wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, stanowi również jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję oceniał ją w trzech płaszczyznach: zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury i respektowania reguł kompetencji. W wyniku tak przeprowadzonej kontroli WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Innymi słowy Sąd I instancji nie stwierdził, by organy orzekające w sprawie nie działały na podstawie przepisów prawa. Jeżeli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 8 Konstytucji RP, to skarga kasacyjna nie zawiera w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jego zasadności. W związku z powyższym za chybiony należało uznać zarzut naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP. Mając na uwadze wskazane powody, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.