I GSK 941/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 618/19 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...]lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/OI 618/19 oddalił skargę L. B. (dalej "skarżący") na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/2005 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów ochrony Wspólnot Europejskich (dalej jako: "rozporządzenie 2988/2005") polegające na niewłaściwym zastosowaniu wyrażającym się w przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym - przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia przez stronę skarżącą sztucznych warunków do uzyskania płatności, 2) art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym - przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia przez stronę skarżącą sztucznych warunków do uzyskania płatności uzyskania korzyści sprzecznie z celami danego systemu wsparcia, 3) art. 4 ust. 1 lit. a) i lit. b) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/20118 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca wraz z innymi wnioskującymi jest jednym rolnikiem prowadzącym jedno gospodarstwo rolne, na którym poprzez stworzenie sztucznych warunków prowadzili działalność ukierunkowaną na osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami wsparcia, podczas gdy skarżąc i jest samodzielnym rolnikiem, prowadzącym samodzielnie gospodarstwo rolne, 1) art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niezasadne zastosowanie na skutek błędnego uznania przez Sąd I instancji, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków przez T. B. z udziałem rodziny z zamiarem uzyskania nieuprawniony eh korzyści, 2) art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1 853 z późn. zm.) o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez jego niewłaściwe we zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie jest producentem rolnym z uwagi na to, że nie jest rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, 3) art. 336 k.c. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie rozumienia posiadacza w ujęciu cywilistycznym, które ma znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej spawy, 4) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 roku o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1362) poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że skarżąca nie prowadzi gospodarstwa rolnego, podczas gdy skarżąca prowadzi osobiście gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisu, 5) art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków europejskiego funduszu rolnego na rzecz rozwoju (obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2021 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627) poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji i pominiecie, że na organie ciążył obowiązek udowodnienia stworzenia sztucznych warunków przez stronę, podczas gdy materiał dowodowy zebrany przez organy Agencji nie potwierdza, że zostały stworzone sztuczne warunki przez stronę. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. -art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji jako swoich ustaleń działań organów administracyjnych I i II instancji w zakresie oceny materiału dowodowego w sytuacji, gdy organy administracji naruszyły przepisy kpa, tj. art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., dokonując oceny dowodów z przekroczeniem zasad i reguł swobodnej oceny dowodów, tj. w sposób dowolny i bez należytego rozważenia stanu sprawy, bez wszechstronnego materiału dowodowego sprawy. Uzasadniając złożona skargę kasacyjną autor skargi kasacyjnej, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych, za obie instancje. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. W pierwszej kolejności jednak należy zwrócić uwagę na niestaranność złożonego w tej sprawie środka odwoławczego. Spostrzeżenie to odnosi się zarówno do warstwy metodologicznej, jak i techniczno-redakcyjnej. Skarga kasacyjna należy do sformalizowanych środków prawnych, wymagających - w świetle art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - określonej konstrukcji podnoszonych zarzutów. Powołując przepisy, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji należy czynić to precyzyjnie. Poza numerem jednostki redakcyjnej skarżący obowiązany jest wskazać, w jakim akcie prawnym ta jednostka się znajduje. Uczynić to należy poprzez określenie tytułu aktu prawnego, daty uchwalenia oraz miejsca publikacji. Posługiwanie się skrótowcami jest rzecz jasna dopuszczalne i pożądane, pod warunkiem wszakże, że autor pisma wyjaśni oznaczenie skróconego tytułu przy pierwszym jego powołaniu. W sporządzonym w tej sprawie środku odwoławczym jedynie w zakresie ustawy o krajowym systemie oraz p.p.s.a. podano miejsce publikacji oraz adekwatny publikator. W pozostałym zakresie ograniczono się do tytułów aktów prawnych, ich oznaczenia numerowego oraz daty uchwalenia, a w przypadku ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a." wyłącznie skrótowcem. Ponadto część zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego została skonstruowana wadliwie, bo brakuje im koniecznej precyzji. Zarówno art. 3 ust. 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2017 r., poz. 1853 ze zm.), jak i art. 6 ust. 2 ustawy z 5 sierpnia 2015 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1362 ze zm.) dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skoro skarżący nie zidentyfikował tej z nich, której zarzuty mają dotyczyć, pozostają one poza merytoryczną kontrolą instancyjną sprawowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niezależnie od tego należy podkreślić, że zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy, dlatego że zarzucono (poza zarzutem dotyczącym art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013) niewłaściwe ich zastosowanie, ale stanowisko skarżącego wskazuje, że kwestionuje ona w istocie ocenę dowodów i ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. To, czy skarżący uczestniczył w procederze stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności należy przecież do sfery faktów sprawy. Z tego względu zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego okazały się nieuzasadnione. Z kolei zarzut niezastosowania art. 27 ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zadziałem środków europejskiego funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2018.r., poz. 627 ze zm.), dalej "ustawa o wspieraniu" nie jest zasadny dlatego, że w tej sprawie nie kwestionowano wskazanej w skardze kasacyjnej zasady ciężaru dowodu wynikającego z tego przepisu. Zagadnienie oceny zgromadzonych dowodów należy natomiast do sfery prawa procesowego i dążąc do jej podważenia, należało skonstruować stosowne twierdzenia i zarzuty skargi kasacyjnej. Wspomniany zarzut wadliwej wykładni art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 pozostaje nieuzasadniony dlatego, że nie został on uzasadniony. Skarżący nie wskazał, w czym upatruje nieprawidłowego zdekodowania normy prawnej z tej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, który z terminów języka prawnego został przez Sąd pierwszej instancji zrozumiany wadliwie. Tym samym zarzut ten pozostaje nieuzasadniony. Jeżeli zaś chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to po pierwsze - jak już zasygnalizowano - skarżący nieprecyzyjnie przywołał dane aktu prawnego, w którym zamieszczono powołane w skardze kasacyjnej przepisy. Po drugie - nawet założenie, że mamy do czynienia z powszechnie w języku prawniczym używanym skrótowcem "k.p.a.", jako odnoszącym się do powołanej wcześniej ustawy o randze kodeksu, jest niewystarczające do dokonania ich merytorycznej oceny. Konkluzja ta wynika przede wszystkim z zakresu zastosowania przepisów k.p.a. w rozpoznawanej sprawie. Przepisy art. 27 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy o wspieraniu zawierają unormowanie w stosunku do przepisów k.p.a. odrębne. Konsekwencją tego rozwiązania jest pierwszeństwo regulacji szczególnej, w zakresie w niej uregulowanej. Uwaga ta dotyczy przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., których zastosowanie jest w świetle art. 27 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy o wspieraniu wyłączone. Jedyny w tej sytuacji zarzut, który mógłby podlegać rozpoznaniu dotyczy naruszenia art. 80 k.p.a. Nie został on jednak w ogóle uzasadniony, skarżący nie wskazał na czym - jego zdaniem uchybienie miałoby polegać. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- Sygn. akt [ GSK 941/20