I GSK 961/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Z. Sp. z o.o. w S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1177/20 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 maja 2020 r., nr KOA/112/Ni/20 w przedmiocie wstrzymania przekazania dotacji dla szkół do dnia umożliwienia przeprowadzenia czynności kontrolnych postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1177/20, oddalił skargę Z. Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 15 maja 2020 r. w przedmiocie wstrzymania przekazania dotacji dla szkół od dnia umożliwienia przeprowadzenia czynności kontrolnych. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wniósł m.in. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wykonanie decyzji wiązać się będzie z wyrządzeniem stronie znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem skarżącego, uchybienia, do których doszło w toku postępowania, wskazują na wysokie prawdopodobieństwo uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzja o wstrzymaniu przekazywanych dotacji doprowadziła do stanu niewypłacalności placówki, która zmuszona jest do poszukiwania innych (zastępczych) źródeł finansowania (kredyty, pożyczki). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia "znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie przedstawionych okolicznościach, zobrazowanych przez zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Taka konkretyzacja jest obowiązkiem wnioskodawcy (por. postanowienia NSA: z dnia 4 lipca 2012 r., II FZ 456/12; z dnia 26 lutego 2015 r., II FZ 2137/14; z dnia 14 kwietnia 2015 r., II FZ 207/15; z dnia 22 lipca 2015 r., II FZ 497/15). W tym miejscu należy jednakże zauważyć, że nie wszystkie akty administracyjne podlegają tej regulacji. Odnotować bowiem należy, że wstrzymaniu wykonania nie będą podlegać te akty, które nie wymagają wykonania w drodze egzekucji administracyjnej. Akty takie nie nakładają bowiem uprawnień ani obowiązków, których wykonanie mogłoby skutkować wystąpieniem sytuacji, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Należy podkreślić, iż przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2011 r. sygn. akt I FZ 142/11, LEX nr 864 188 oraz z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OZ 791/13, LEX nr 1 412 495). Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis. W-wa 2005, str. 295). Zasadą jest, że przymiotu wykonalności nie posiadają akty administracyjne odmowne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II GZ 641/13 LEX nr 1 432 680). W niniejszej sprawie skarżący wnioskował o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 15 maja 2020 r. w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) o utrzymaniu w mocy organu I instancji, tj. decyzji Starosty Sochaczewskiego z dnia 5 grudnia 2019 r. o wstrzymaniu przekazywania przedmiotowej szkole dotacji z budżetu Powiatu do dnia umożliwienia przeprowadzenia w tej szkole czynności kontrolnych, określonych przepisami ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. poz. 2203 z zm.). Zgodnie z art. 36 ust. 1 tej ustawy, organy jednostek samorządu terytorialnego jako organy dotujące są uprawnione do dokonywania kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji udzielanych z ich budżetów szkołom niepublicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne. Osoby upoważnione do tych kontroli mają prawo wstępu do kontrolowanych szkół oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji. Zgodnie z art. 36 ust. 6 w przypadku utrudniania lub udaremniania przez szkołę, o której mowa w art. 26 ust. 2, niepubliczną placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy Prawo oświatowe, lub przez organ prowadzący tę szkołę lub placówkę czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2, organ dotujący wzywa dyrektora tej szkoły lub placówki lub organ prowadzący tę szkołę lub placówkę do zaprzestania tych działań w wyznaczonym terminie. Skutki takiego zachowania podlegającego przedmiotowej kontroli określa art. 36 ust. 7 który stanowi, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 6, organ dotujący wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, przekazywanie szkole, o której mowa w art. 26 ust. 2, lub niepublicznej placówce, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w tej szkole lub placówce czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2. Należy zauważyć, że przepis art. 36 ust. 6 i 7 ustawy z 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych ma na celu swoiste dyscyplinowanie szkół (i odpowiednio również placówek) niepublicznych i podmiotów prowadzących tak, aby nie utrudniały one ani nie udaremniały czynności kontrolnych, wymagających wstępu do szkoły (placówki) i wglądu do przechowywanej tam dokumentacji. Jeżeli organ kontrolny stwierdzi naruszenie art. 36 ust. 2 powyższej ustawy, organ dotujący najpierw wzywa do zaprzestania działań utrudniających lub uniemożliwiających czynności kontrolne w określonym terminie. Konsekwencją bezskutecznego upływu terminu jest wstrzymanie przekazywania dotacji. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 42/19). Zatem wstrzymanie dotacji nie jest jej cofnięciem, a następuje jedynie do chwili umożliwienia przeprowadzenia czynności kontrolnych. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na skutek orzeczenia o wstrzymaniu ww. decyzji orzekającej o wstrzymaniu przekazywania dotacji, straciłoby sens rozpoznanie skargi na przedmiotową decyzję, która dotyczy zasadności wstrzymania przekazania dotacji. Zakres przedmiotowego wniosku jest bowiem tożsamy z przedmiotem sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczenie wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji godziłoby w istotę tego rozstrzygnięcia jaką jest wstrzymanie przekazania dotacji. Z powyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.