I GSK 989/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] z siedzibą w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3600/15 w sprawie ze skargi [A.] z siedzibą w A. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zobowiązania do zwrotu części dotacji celowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz [A.] z siedzibą w A. 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3600/15, oddalił skargę [A.] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Minister Spraw Wewnętrznych (dalej także: Minister, organ) zaskarżonym postanowieniem stwierdził uchybienie przez [A.] (dalej także: [A.] lub skarżący) terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Wspomnianą decyzją Minister zobowiązał [A.] do zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji celowej przyznanej na realizację zadania publicznego. Decyzja została przesłana do skarżącego pocztą w dniu [...] maja 2015 r. Po dwukrotnym awizowaniu w dniach [...] i [...] maja 2015 r. przesyłka z decyzją została zwrócona do organu w dniu [...] maja 2015 r. z adnotacją "ZWROT - nie podjęto w terminie". Konsekwencją niepodjęcia przez skarżącego kierowanej przesyłki było przyjęcie przez organ domniemania doręczenia decyzji z dniem [...] maja 2015 r. W konsekwencji ustawowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął [...] czerwca 2015 r. (art. 129 § 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a.). Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] czerwca 2015 r., co zdaniem Ministra nastąpiło z uchybieniem przewidzianego prawem czternastodniowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę na powyższe postanowienie. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, ani nie naruszył przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za podstawę wyroku WSA w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra w postanowieniu z [...] czerwca 2015 r. oraz w odpowiedzi na skargę. Sąd przyjął, że: decyzja z [...] kwietnia 2015 r. została przesłana do skarżącego na adres wskazany przez [A.]; pod tym adresem skarżący odbierał wszystkie kierowane pisma w toczącym się postępowaniu; decyzja była dwukrotnie awizowana: w dniu [...] i [...] maja 2015 r., Poczta Polska S.A. zwróciła ją do organu z adnotacją: "ZWROT - nie podjęto w terminie". Sąd pierwszej instancji zauważył, że w myśl art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie zostało uznane za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., tj. [...] maja 2015 r. Sąd uznał za prawidłowe przyjęcie przez Ministra, że termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy upłynął [...] czerwca 2015 r. Wobec tego zaskarżone postanowienie nie narusza art. 134 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ze znajdującej się w aktach sprawy korespondencji mailowej oraz pism skarżącego wynika, że był on informowany o doręczeniu decyzji z [...] kwietnia 2015 r. w sposób zastępczy w dniu [...] maja 2015 r. Sąd zaznaczył, że ponowne przesłanie skarżącemu decyzji nie może skutkować przyjęciem, że została ona doręczona w terminie późniejszym, gdyż skutek doręczenia wynikał z art. 44 § 4 k.p.a. [A.] zaskarżyło powyższy wyrok w całości. Skarżący, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. — poprzez jego niezastosowanie, tj. niewydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji administracyjnej z [...] kwietnia 2015 r., mimo wydania jej przez organ pierwszej instancji w stosunku do podmiotu niebędącego stroną postępowania, a w związku z tym 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, tj. niewydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność postanowienia z [...] czerwca 2015 roku, mimo że zostało ono wydane bez podstawy prawnej, w przypadku gdyby powyższe zarzuty okazały się chybione 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.- poprzez jego niezasadne niezastosowanie, tj. niewydanie orzeczenia uwzględniającego skargę [A.] w sprawie, w sytuacji gdy organ wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 134 i art. 129 § 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - poprzez jego niezasadne zastosowanie polegające na wydaniu postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo że termin ten nie rozpoczął biegu co najmniej do [...] czerwca 2015 roku (dzień odebrania decyzji przez skarżącego), w konsekwencji naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 40 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie decyzji z [...] kwietnia 2015 roku za doręczoną skarżącemu, mimo że została ona zaadresowana do podmiotu niebędącego stroną postępowania; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja z [...] kwietnia 2015 roku została doręczona do podmiotu niebędącego stroną, potwierdziłoby bezzasadność wydania przez organ postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a co za tym idzie skarga do WSA zostałaby uwzględniona; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez jego niezasadne niezastosowanie, tj. niewydanie orzeczenia uwzględniającego skargę [A.] w sprawie, w sytuacji gdy organ wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 134 i art. 129 § 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - poprzez jego niezasadne zastosowanie polegające na wydaniu postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo że termin ten nie rozpoczął biegu co najmniej do [...] czerwca 2015 roku (dzień odebrania decyzji przez skarżącego), w konsekwencji naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 44 § 4 k.p.a. - poprzez jego niezasadne zastosowanie, w sytuacji gdy niemożność doręczenia decyzji administracyjnej z [...] kwietnia 2015 roku w trybie podstawowym (art. 44 § 1 k.p.a. w związku z art. 45 k.p.a.) wynikała wyłącznie z powodu błędnego zaadresowania pisma, a co za tym idzie uruchomienie trybu doręczenia zastępczego nie było uprawnione; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w sposób bezzasadny zastosowano procedurę doręczenia zastępczego, potwierdziłoby bezzasadność wydania przez organ postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a co za tym idzie skarga do WSA zostałaby uwzględniona; 5. ustalonego zwyczaju, zgodnie z którym siedzibę jednostki organizacyjnej określa się poprzez dodanie do jej nazwy dopisku "z siedzibą w ...", a nie "w...", co doprowadziło do błędnego uznania przez organ i dalej przez WSA, że "[A.] w Warszawie z siedzibą w Warszawie" jest tym samym podmiotem co "[A.] z siedzibą w Warszawie" (skarżący); naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja z [...] kwietnia 2015 roku została doręczona do podmiotu niebędącego stroną, potwierdziłoby bezzasadność wydania przez organ postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a co za tym idzie skarga do WSA zostałaby uwzględniona; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez jego niezasadne niezastosowanie, tj. niewydanie orzeczenia uwzględniającego skargę [A.] w sprawie, w sytuacji gdy organ wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 134 i art. 129 § 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - poprzez jego niezasadne zastosowanie polegające na wydaniu postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo że decyzja z [...] kwietnia 2015 roku została skarżącemu skutecznie doręczona dopiero [...] czerwca 2015 roku, a nie [...] maja 2015 roku, a co za tym idzie do uchybienia terminu w rzeczywistości nie doszło; w konsekwencji naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 39 k.p.a., art. 391 k.p.a., art. 40 § 1 k.p.a.i art. 45 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie nieznanego ustawie sposobu doręczenia decyzji administracyjnej z [...] kwietnia 2015 roku, tj. w drodze wymiany informacji drogą mailową między przedstawicielami organu oraz skarżącego, co doprowadziło do błędnego ustalenia daty jej doręczenia; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że nie ma możliwości doręczenia decyzji za pomocą wymiany informacji drogą mailową, potwierdziłoby bezzasadność wydania przez organ postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a co za tym idzie skarga do WSA zostałaby uwzględniona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Z zarzutów sformułowanych w pkt 3-6 petitum skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, iż Minister, wobec ustalenia, że decyzja z [...] kwietnia 2015 r. została doręczona [A.] w trybie art. 44 § 4 k.p.a., prawidłowo stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącego art. 44 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania, a w konsekwencji nie było podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia. Przystępując do oceny wymienionych zarzutów należy zauważyć, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie decyzję w pierwszej instancji wydał Minister Spraw Wewnętrznych, a więc, stosownie do art. 127 § 3 p.p.s.a. od decyzji tej nie służyło odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołania od decyzji) organ podejmuje czynności w postępowaniu wstępnym zmierzające do ustalenia, czy wniosek ten (odwołanie) został wniesiony w terminie oraz czy jest dopuszczalny (art. 134 k.p.a.). Warunkiem skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zachowanie terminu do dokonania tej czynności, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. W sytuacji, gdy minister stwierdzi, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek wydać postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. Jak już wspomniano warunkiem skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest, między innymi, dotrzymanie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, stosowanym odpowiednio na mocy art. 127 § 3 k.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wobec tego warunkiem rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania jest skuteczne doręczenie decyzji stronie. W myśl art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pisma; przepis art. 44 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Powołany przepis znajduje odpowiednie zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy pisma nie można doręczyć osobie upoważnionej w lokalu siedziby tych podmiotów, w zakresie dotyczącym miejsca złożenia i przechowywania pisma, terminów przechowywania, obowiązku dwukrotnego zawiadomienia o nadejściu przesyłki, fikcji doręczenia i obowiązku pozostawienia pisma w aktach sprawy. Według art. 44 § 1 k.p.a. operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Omawiany przepis wprowadza domniemanie doręczenia pisma adresatowi, którego przyjęcie wymaga jednak ustalenia, czy w konkretnym przypadku istniały ku temu dostateczne podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że domniemanie doręczenia następuje jedynie wówczas, gdy doręczenie dokonywane jest prawidłowo oznaczonemu adresatowi oraz pod jego prawidłowym adresem i gdy wszystkie wymogi dotyczące obowiązku zawiadomienia o nadejściu przesyłki, miejsca pozostawienia zawiadomienia, miejsca złożenia i okresu przechowywania przesyłki będą spełnione. W rozpoznawanej sprawie przesyłka zawierająca decyzję z [...] kwietnia 2015 r. nie została zaadresowana prawidłowo, gdyż błędnie oznaczono podmiot, do którego była ona skierowana. Na przesyłce adresata określono jako "[A.] w A." (k-263 akt administracyjnych) zamiast "[A.]". Ten pozornie nieistotny błąd miał w sprawie zasadnicze znaczenie, gdyż w A. przy ul. B. [...] siedzibę miały cztery jednostki organizacyjne o zbliżonych nazwach tj.: [A.] w A., [A.] Województwa [...], [A.] (skarżący) oraz Stołeczne [A.]. Każdy z wymienionych podmiotów dysponował odrębną skrzynką oddawczą, w więc w przypadku nieprawidłowego określenia adresata przesyłki, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie można z całą pewnością stwierdzić, że zawiadomienie o złożeniu i przechowywaniu przesyłki w placówce operatora publicznego było pozostawione w skrzynce oddawczej skarżącego, a co za tym idzie spełnione zostały warunki uznania przesyłki za doręczoną z upływem 14-tego dnia przechowywania przesyłki w placówce pocztowej operatora pocztowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane nieprawidłowości przy doręczaniu stronie skarżącej decyzji z [...] kwietnia 2015 r. wyłączały możliwość przyjęcia domniemania doręczenia. Warunkiem wstępnym zastosowania art. 44 w związku z art. 45 k.p.a. jest ustalenie, że adresat przesyłki i miejsce jego siedziby zostały określone prawidłowo. Nie ma przy tym znaczenia, że w przeszłości korespondencja adresowana w ten sam sposób była doręczana skarżącemu. Nieprawidłowa praktyka nie może bowiem usprawiedliwiać uchybień organu w zakresie doręczania stronie pism. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a., gdyż organ ustalając początek biegu terminu złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, błędnie uznał, że w sprawie zaistniały podstawy do przyjęcia, iż przesyłka zawierająca decyzję z [...] kwietnia 2015 r. została doręczona w sposób zastępczy (art. 45 w związku z art. 44 k.p.a.). Wobec powyższego zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Minister powinien ponownie przeprowadzić czynności w postępowaniu wstępnym i ocenić, uwzględniając przedstawione powyżej stanowisko, czy wniosek [A.] o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania sądowadministracyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Koszty te obejmują wpis od skargi (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (480 zł).