I GW 6/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 września 2022 r. nr SKO.FE/41.4/ 88/ 2022/ 11726 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Ministrem Funduszy i Polityki Regionalnej w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: oddalić wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO), pismem z 12 września 2022 r. na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) i art. 4 ustawy z wystąpiło z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy SKO a Ministrem Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: Minister) w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach z 14 marca 2022 r. w sprawie stanowiska wierzyciela, co do zarzutów w postępowaniu zabezpieczającym. We wniosku wskazano, że postanowieniem z 14 marca 2022 r. Dyrektor WUP w Katowicach orzekł o oddaleniu zarzutów wniesionych przez M. K. w ramach prowadzonego postępowania zabezpieczającego. Postanowienie wydano w oparciu o art. 34 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 166b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej u.p.e.a.) oraz art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Strona pouczona o prawie do wniesienia zażalenia do Instytucji Zarządzającej Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, tj. Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, złożyła takie zażalenie za pośrednictwem Dyrektora WUP w Katowicach. Minister pismem z 22 czerwca 2022 r. przekazał zażalenie do SKO, jako do organu właściwego do rozpoznania sprawy. Przekazując zażalenie wskazał, że w przeciwieństwie do art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm. dalej: u.f.p.), jej art. 66 nie wprowadza reguły, w myśl której, zastosowanie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinno mieć zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym w u.f.p. O ile zatem ani przepisy k.p.a., ani przepisy Ordynacji podatkowej odnoszące się do organów właściwych, nie mogą znaleźć zastosowania do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. z racji tego, że organy te są wprost wskazane w u.f.p., o tyle w przypadku egzekucji przedmiotowych należności ustalenie organów właściwych, w tym zakresie powinno nastąpić na podstawie przepisów u.f.p. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. W myśl natomiast art. 17 § 1a u.p.e.a, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2 u.p.e.a, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a., z tym, że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Jednak dalej Minister wskazał, że z art. 127 § 2 w zw. 2 art. 144 k.p.a. wynika, że właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Wobec braku szczególnych regulacji organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym jest organ wyższego stopnia. Tym samym, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., organem wyższego stopnia w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. SKO pismem z 13 lipca 2022 r. przekazało zażalenie Ministrowi wraz z aktami sprawy, prosząc o ponowne zbadanie właściwości do rozpoznania zażalenia. Kolegium wskazało, że art. 17 § 1a u.p.e.a., na który powołał się Minister, nakazuje stosować do zażaleń na postanowienia wydane przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a. Zatem jeśli ten przepis ma zastosowanie, to zażalenie powinien rozpoznać Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach. Ponadto SKO wskazało, że jeśli w zakresie zajęcia stanowiska przez wierzyciela Minister nie jest organem wyżej instancji w stosunku do Dyrektora WUP w Katowicach, to art. 17 pkt 1 k.p.a. przewiduje, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami tymi są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 690 ze zm.) w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej organem wyższego stopnia jest wojewoda. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 tej ustawy zadania samorządu województwa w zakresie polityki rynku pracy, a w tym związanych z programowaniem i wykonywaniem zadań realizowanych przy współfinansowaniu Europejskiego Funduszu Społecznego, były w dotowanym roku i są obecnie realizowane przez wojewódzki urząd pracy będący jednostką organizacyjną samorządu województwa. SKO wskazało, że z przesłanej dokumentacji wynika m.in., że zadanie to na podstawie porozumienia nr 2/2007 z 24 września 2007 r. zawartego między Zarządem Województwa Śląskiego jako Instytucją Pośredniczącą a WUP w Katowicach jako Instytucją Pośredniczącą II stopnia powierzono WUP w Katowicach, a Zarząd Województwa udzielił pełnomocnictwa Dyrektorowi WUP w Katowicach. Decyzję w drugiej instancji wydawał natomiast Minister Rozwoju i Finansów jako instytucja zarządzająca w rozumieniu art. 61 ust. 3 pkt 2 u.f.p. SKO nie uczestniczyło w realizacji dotowanego zadania 6.2 "Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienia" i nie posiada dokumentacji ani wiedzy co do charakteru prowadzonego zadania przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach. Z tych powodów nie może ocenić, czy ma w tej sprawie zastosowanie art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pismem z 26 lipca 2022 r. Minister ponownie przesłał zażalenie wraz z aktami sprawy, wskazując, że jeśli SKO uznaje się za niewłaściwe powinno poddać powstały spór o właściwość pod rozstrzygnięcie sądu administracyjnego. Minister podtrzymał wcześniejsze stanowisko. Minister za niezasadny uznał argument SKO, że przepisem szczególnym, który wyłączałby jego właściwość, jest przepis art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten określa kompetencję wojewody jako organu II instancji w sprawach wynikających z tej ustawy, a zatem w sprawach z zakresu zatrudnienia, rynku pracy i bezrobocia, w których organem I instancji jest starosta. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w wypadku gdy ustawa wyraźnie nie wskazuje określonego organu do wykonywania zadań wynikających z ustawy, organem tym jest starosta, w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest wojewoda. Natomiast sprawa będąca przedmiotem zażalenia na żadnym jej etapie nie była prowadzona w oparciu o przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. SKO uzasadniając wniosek podniosło, że jeśli w sprawie nie miał zastosowania art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, to organem wyższego stopnia w merytorycznej sprawie był Minister. Wobec tego w prowadzonym postępowaniu znajduje zastosowanie art. 17 § 1a u.p.e.a., zgodnie z którym o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a., z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Odpowiednie stosowanie tego przepisu w rozpatrywanej sprawie prowadzi w ocenie SKO do wniosku, że zażalenie na postanowienie Dyrektora WUP w Katowicach z dnia 14 marca 2022 r. w sprawie stanowiska wierzyciela co do zarzutów postępowania zabezpieczającego powinien rozpoznać ten organ, czyli Dyrektor WUP w Katowicach. W odpowiedzi na wniosek Minister podtrzymał stanowisko prezentowane we wcześniejszych pismach, wskazując że zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., mającym zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie z art. 18 u.p.e.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, zgodnie z art. 34 § 2 u.p.e.a.; w przypadku postanowień wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, a więc przykładowo tych, o których mowa art. 17 pkt 2 lub 3 k.p.a., zażalenie rozpatrywać będzie ten sam organ, który wydał zaskarżone postanowienie, przy czym termin do wniesienia zażalenia będzie w takim przypadku wynosił 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia; ustawy szczególne, o których mowa w art. 17 pkt 1 KPA, czy też przepisy szczególne, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, "stanowiące inaczej" w zakresie właściwości organów wyższego stopnia, to również u.f.p. i jej art. 61 oraz art. 207, określające organy właściwe w zakresie tzw. decyzji zwrotowych, czy też w zakresie ulg stosowanych w spłacie należności, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. Jednakże przepisy te zdaniem Ministra nie znajdą zastosowania w sprawach z zakresu egzekucji ww. należności. Jak to już bowiem zostało wyżej wskazane, art. 66 u.f.p., w przeciwieństwie do art. 67 ust. 1 u.f.p., nie wprowadza reguły, w myśl której zastosowanie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym w u.f.p. Minister stoi na stanowisku, że gdyby intencją ustawodawcy było, aby przepisy u.p.e.a. miały zastosowanie w omawianym zakresie z modyfikacją co do organów właściwych do podejmowania rozstrzygnięć przewidzianych w u.p.e.a., wówczas w art. 66 u.f.p. znalazłoby się analogiczne ograniczenie o stosowaniu przepisów tej ustawy jedynie w zakresie nieuregulowanym w u.f.p. (a więc, w tym przypadku, z wyłączeniem zasad dotyczących wskazania właściwych organów, bowiem w tym zakresie wprost wymagałyby zastosowania przepisy u.f.p., a konkretnie jej art. 61). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie spór ma charakter negatywny i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia zobowiązanego, wniesionego na podstawie art. 34 § 3 u.p.e.a., na postanowienie Dyrektora WUP w Katowicach (wierzyciel) z 14 marca 2022 r., którym oddalono zarzuty zobowiązanego w postępowaniu zabezpieczającym w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 34 § 2 pkt 1 w zw. z art. 166b u.p.e.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że postępowanie zabezpieczające, którego dotyczą zarzuty zobowiązanego, w niniejszej sprawie powiązane jest z kompetencją Dyrektora WUP w Katowicach w sprawach powierzonych Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w Katowicach, w celu realizacji porozumienia nr 2/2007 z 24 września 2007 r. (pomiędzy Zarządem Województwa Śląskiego a Wojewódzkim Urzędem Pracy w Katowicach) w sprawie dofinansowania Działania 6.2 "Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienia" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Zarząd Województwa Śląskiego udzielił Dyrektorowi WUP w Katowicach pełnomocnictwa do podejmowania wszelkich czynności w zakresie spraw będących przedmiotem statutowej działalności WUP w Katowicach, w celu odzyskiwania kwot, o których mowa w przepisach o finansach publicznych, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków na podstawie tych przepisów oraz w związku z tymi przepisami i na podstawie ustawy Ordynacja podatkowa. Zauważyć należy, że powyższa okoliczność ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem w myśl przepisów ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 818), minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonuje (o ile ustawa nie stanowi inaczej) zadania państwa członkowskiego określone w przepisach rozporządzenia ogólnego (art. 3), jak też odpowiada za koordynację realizacji programów operacyjnych (art. 4 ust. 1 i 2) oraz wydaje stosowne wytyczne w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą (art. 5 ust. 1), jak też realizuje szereg innych uprawnień przewidzianych w tej ustawie. Z tego względu przyjąć należy, że minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego jest organem, który z mocy przepisów cyt. ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, jest – w zakresie objętym przedmiotem regulacji tej ustawy – organem o szczególnej kompetencji, który w szczególności może działać jako organ wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego – art. 17 pkt 3 k.p.a., o ile mieści się to w granicach właściwego dla tego organu działu administracji państwa. W tym stanie rzeczy nie ma a priori podstaw do przyjęcia braku kompetencji ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego do działania jako organ wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora WUP w Katowicach w sprawach powierzonych temu urzędowi, w celu realizacji wskazanego porozumienia nr 2/2007 z 24 września 2007 r., co jednak nie prowadzi do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego zgodnie z wnioskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Zgodnie bowiem z art. 17 § 1a u.p.e.a., do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2 tej ustawy – w tym postanowienia o oddaleniu zarzutu na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 w zw. z art. 166b u.p.e.a. – wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a. – o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Art. 17 § 1a u.p.e.a. jest – w świetle art. 18 u.p.e.a. – przepisem szczególnym, co ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem w postępowaniu egzekucyjnym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają odpowiednie zastosowanie, jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej. Rozstrzygnięcie zainicjowanego sporu kompetencyjnego wymaga więc ustalenia normatywnego znaczenia uregulowanego w art. 17 § 1a u.p.e.a. zagadnienia właściwości organów w przypadku zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2 tej ustawy. Należy przyjąć, że wskazana regulacja szczególna w zakresie właściwości organu w przypadku zażaleń wydawanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stanowi w istocie dyrektywę interpretacyjną co do zagadnień proceduralnych na gruncie przepisów dotyczących postanowień wierzyciela. Mając na uwadze regulację zawartą w art. 127 § 2 i 3 k.p.a. oraz normę szczególną wynikającą z art. 17 § 1a u.p.e.a., stwierdzić należy, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach z 14 marca 2022 r., nr 2/2022, w przedmiocie zarzutów zobowiązanego w postępowaniu zabezpieczającym (art. 34 § 2 pkt 1 w zw. z art. 166b u.p.e.a.), jest organ, który wydał postanowienie w pierwszej instancji. Oznacza to, że pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach a Ministrem ds. Funduszy i Polityki Regionalnej nie występuje spór kompetencyjny objęty niniejszym wnioskiem. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 151 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił oddalić wniosek.