I GZ 153/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Zarządu Województwa Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 43/21 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy Miasto Ś. na decyzję Zarządu Województwa Z. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 8 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 43/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił wniosek Gminy Miasto Ś. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi na decyzję Zarządu Województwa Z. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca Gmina domagając się wstrzymania wykonania ww. decyzji wskazała na konieczność dokonania zwrotu środków skutkować będzie pozbawieniem Strony znacznych środków w ramach spodziewanego dofinansowania, co będzie miało wpływ na prawidłowość realizacji i rozliczenia inwestycji oraz wywrze negatywny skutek dla finansów Gminy i jej budżetu. Jak wskazała Strona Inwestycja związana z budową promenady jest inwestycją infrastrukturalną o dużym znaczeniu. Cel realizowanego projektu zasługuje na szczególną aprobatę ze względów społecznych i dla ochrony środowiska naturalnego. Strona przystąpiła do realizacji projektu, angażując znaczne środki finansowe. Budowa promenady – jak dalej podkreślała Strona - jest też jednym z elementów kosztownej inwestycji w postaci kompleksowej przebudowy dzielnicy nadmorskiej. Wykonanie zaskarżonej decyzji skutkowałoby trudnymi do odwrócenia konsekwencjami rzutującymi na realizację inwestycji oraz całego przedsięwzięcia. Strona zaznaczyła, że kwota naliczonej jej korekty wynosi 350 tys. zł, z czego kwota 154.685,88 zł ma zostać pomniejszona z wniosku o płatność końcową, po zatwierdzeniu wniosku o płatność. Pomniejszenie to może być dokonane bez zgody beneficjenta, tj. Strony. Zaznaczyła, że na obecnym etapie Strona może więc jedynie kwestionować kwotę należną do zwrotu zgodnie z decyzją, tj. 195.314,12 zł wraz z odsetkami. Konieczność zwrotu środków oznaczałaby, że Strona zostałaby pozbawiona znacznej części spodziewanego dofinansowania, tj. dofinansowania w kwocie równej całej naliczonej przez organ korekty finansowej. Strona wskazała również, iż wstrzymanie wykonania decyzji uzasadnione jest okolicznościami związanymi z wystąpieniem pandemii COVID-19. W tym zakresie Strona podtrzymała argumentację zawartą we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji przez organ. W związku z powszechnie znaną sytuacją ekonomiczną w kraju i w całej Europie, Strona odnotowała spadek wpływów do budżetu, w tym z podatków PIT/CIT, gdzie różnica w stosunku do poprzedniego roku wynosi -2.203.734 zł. Wprowadzenie określonych zakazów, nakazów i ograniczeń na terenie całego kraju, w tym zamknięcie wielu gminnych placówek, takich jak Dom Kultury oraz Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji [...] powoduje, że sytuacja finansowa Strony jest znacznie gorsza niż w latach poprzednich. Placówki gminne generują bowiem koszty. Jednocześnie Strona realizuje przy tym wszelkie możliwe formy wsparcia antykryzysowego w postaci ulg dla przedsiębiorców, co również powoduje znacznie mniejszy wpływ środków do budżetu. Obniżono stawkę dzierżawy na targowisku miejskim, zwolniono podmioty prowadzące działalność handlową z opłat za dzierżawę gruntów, przesunięto termin wprowadzenia strefy płatnego parkowania, obniżono do 1 zł czynsz z tytuły dzierżawy/najmu nieruchomości gminnych znajdujących się w granicach miasta. Przesunięte zostały także terminy płatności podatku od nieruchomości dla przedsiębiorców, których płynność finansowa uległa pogorszeniu wskutek pandemii. Pismem z 29 stycznia 2021 r. Strona uzupełniła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji (w związku z negatywnym rozpatrzeniem wniosku przez organ) i wskazała, że twierdzenia organu, jakoby uwzględnienie wniosku miało wygenerować dla Strony negatywne konsekwencje, a odmowa wstrzymania wykonania decyzji jest dla Strony korzystniejsza, nie znajdują żądnego uzasadnienia i wynikają z zaniechania rozważenia zaistniałej sytuacji z punktu widzenia beneficjenta. WSA uznał, że w sposób wystarczający strona uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci zagrożenia prawidłowość realizacji i rozliczenia inwestycji oraz bardzo negatywnych skutków dla finansów Gminy Miasto Ś. Przy wysokiej wartości przedmiotu zaskarżenia niebezpieczeństwo wystąpienia takich szkód i powstania trudnych do odwrócenia skutków jest szczególnie prawdopodobne w dobie pandemii COVID-19. Wprowadzony bowiem na terenie Polski stan epidemii i związane z nim ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej z całą pewnością mogą znacznie pogorszyć sytuację gmin z uwagi na konieczność realizacji licznych spoczywających na nich zadań własnych, programów wsparcia, przy jednoczesnym zmniejszeniu wpływów do budżetu. WSA wstrzymał wykonanie decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019, poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Zażalenie na powyższe orzeczenie wniósł Zarząd Województwa Z. domagając się jego uchylenia i zmiany poprzez wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy jej wykonanie bez wątpienia nie powoduje ryzyka nieodwracalnych dla skarżącego skutków w postaci zagrożenia prawidłowość realizacji i rozliczenia inwestycji, a tym bardziej bardzo negatywnych skutków dla finansów Gminy Miasto Ś. - art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji, podczas, gdy w chwili wydawania zaskarżonego orzeczenia decyzja z dnia [...] października 2020 r. orzekająca zwrot od Beneficjenta części środków została już wykonana. W odpowiedzi na zażalenie strona wniosła jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie podlega oddaleniu. Podstawę prawą umożliwiającą sądowi administracyjnemu wstrzymanie bądź odmowę wstrzymania wykonania objętej skargą decyzji stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości bądź części aktu lub czynności jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody użyte w przywołanym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W świetle treści rozpoznanego przez Sąd I instancji wniosku, w którym Gmina motywowała żądanie wstrzymania wykonania objętej jej skargą decyzji niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci zagrożenia prawidłowość realizacji i rozliczenia inwestycji oraz bardzo negatywnych skutków dla finansów Gminy, podkreślenia wymaga, że art. 61 § 3 p.p.s.a., jako jedną z przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej wskazuje spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków, a więc skutków zarówno prawnych jak i faktycznych, które raz zaistniałe spowodują trwałą lub istotną zmianę rzeczywistości. Mając na uwadze przedmiot zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnymi w Szczecinie sprawy, której przedmiotem jest decyzja w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie, za trafną uznać należy ocenę wniosku jakiej dokonał Sąd I instancji. Zaznaczenia wymaga, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Ewentualny natychmiastowy zwrot żądanej kwoty spowodowałby konieczność zaciągnięcia dodatkowych zobowiązań przez Gminę Widuchowa (zwiększenia przychodów z kredytów lub emisji obligacji). W konsekwencji mogłoby dojść do zachwiania płynności finansowej i trudności w prawidłowej realizacji ciążących na gminie zadań, a także konieczności dokonania przesunięć środków z innych zadań planowanych do realizacji w bieżącym roku budżetowym. Sytuacja taka mogłaby zaś skutkować zmniejszeniem środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców gminy, a w perspektywie ograniczeniem w jakimś stopniu wykonywania niezbędnych zadań należących do jej kompetencji. Przedstawione okoliczności Sąd I instancji uznał za uprawdopodobniające obawę wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dodatkowo, jak słusznie zauważył Sąd I instancji przy wysokiej wartości przedmiotu zaskarżenia niebezpieczeństwo wystąpienia takich szkód i powstania trudnych do odwrócenia skutków jest szczególnie prawdopodobne w dobie pandemii COVID-19. Wprowadzony bowiem na terenie Polski stan epidemii i związane z nim ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej z całą pewnością mogą znacznie pogorszyć sytuację gmin z uwagi na konieczność realizacji licznych spoczywających na nich zadań własnych, programów wsparcia, przy jednoczesnym zmniejszeniu wpływów do budżetu. Motywy Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu, dawały podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej Gminy. W tym zakresie zauważyć należy, że argumentacja przedstawiona w motywach zażalenia, nie podważyła skutecznie zaskarżonego postanowienia zaś znaczna jej część może mieć znaczenie w sprawie głównej dotyczącej oceny prawidłowości decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.