I GZ 295/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia W. Sp. z o.o. w F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2271/24 w zakresie umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. w F. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 12 czerwca 2024 r., nr KWT.70.2.14.2024 w przedmiocie skrócenia okresu obowiązywania taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz odmowy zatwierdzenia nowej taryfy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) postanowieniem z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2271/24 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. w F. (dalej zwanych: spółką lub skarżącą) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej zwanych: organem II instancji) z 12 czerwca 2024 r. nr KWT.70.2.14.2024 w przedmiocie odmowy skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy oraz zatwierdzenia nowej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że spółka wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej: organem I instancji lub Dyrektorem Regionalnym), na podstawie art. 24j ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 537, ze zm.; dalej zwanej: ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu lub zzwoś), z wnioskiem o skrócenie okresu obowiązywania taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązującej na terenie Miasta i Gminy F. oraz Gminy M. – miejscowość W., zatwierdzonych decyzją Dyrektora Regionalnego z 30 września 2020 r. Decyzją z 28 grudnia 2023 r. organ I instancji odmówił skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy oraz odmówił zatwierdzenia taryfy przedłożonej wraz z wnioskiem. Decyzją z 12 czerwca 2024 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego. Spółka wniosła do WSA w Warszawie skargę na ww. decyzję organu II instancji. Na rozprawie pełnomocnik organu podniosła do protokołu, że na skutek utraty mocy obowiązywania taryf zatwierdzonych decyzją z 30 września 2020 r., Dyrektor Regionalny wydał 20 lutego 2025 r. decyzję o zatwierdzeniu taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Miasta i Gminy F. oraz Gminy M. miejscowość W. na okres 3 lat. Postanowieniem z 3 kwietnia 2025 r. WSA w Warszawie, działając na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej zwanej: p.p.s.a.), umorzył postępowanie sądowe z uwagi na jej bezprzedmiotowość. Sąd I instancji stwierdził, że po wniesieniu skargi na decyzję o odmowie skrócenia obowiązywania dotychczasowej taryfy, doszło do wyekspirowania okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy, co doprowadziło w konsekwencji do stanu, w którym w obrocie prawnym nie funkcjonuje już taryfa, której odmowy skrócenia dotyczy zaskarżona decyzja. Wskazał przy tym, że postępowanie w trybie art. 24j ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu cechuje dwuetapowość: pierwszy etap – ustalenie, czy okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę rzeczywiście stanowią o zajściu uzasadnionego przypadku stanowiącego o możliwości skrócenia okresu obowiązywania aktualnej taryfy i zatwierdzenia w jej miejsce nowej; drugi etap – dokonanie oceny, analizy i weryfikacji projektu nowej taryfy, celem jej ewentualnego zatwierdzenia. Wniosek skarżącej nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu postępowania. W sytuacji zatem, gdy skutek, którego domagała się skarżąca (skrócenie obowiązywania dotychczasowej taryfy) ziścił się po złożeniu skargi przez upływ okresu, na który taryfa została zatwierdzona, to kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji, sprowadzająca się w istocie do kontroli pierwszego ze wskazanych etapów postępowania organu regulacyjnego, zdaniem sądu I instancji, stała się zbędna, a przez to bezprzedmiotowa. Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie sądu I instancji wnosząc o uchylenia postanowienia w całości oraz o przekazanie sprawy WSA w Warszawie, celem jego merytorycznego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa procesowego: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. przez brak jego zastosowania i przyjęcie, że sąd I instancji nie był zobowiązany do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi na decyzję organu II instancji; 2) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do umorzenia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego przez sąd I instancji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a skarżąca spółka stwierdziła, że sąd I instancji powinien w pierwszej kolejności podjąć działania w zakresie ustalenia (stwierdzenia) prawidłowości wydanej przez organ II instancji decyzji. W sytuacji stwierdzenia dysfunkcyjności decyzji organu II instancji, sąd I instancji był zobowiązany do jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji. Sąd I instancji tego nie uczynił, ograniczając się jedynie do czynności formalnej – stwierdzenia, że niniejszej postępowanie sądowoadministracyjne jest bezprzedmiotowe i wydania postanowienia o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnnego, ograniczając tym sposobem prawo spółki do sądu i uzyskania orzeczenia merytorycznego. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżąca przywołała wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2590/22, w którym to sąd wydał z rozstrzygnięcie merytoryczne, i uchylił decyzję organu I, jak i II instancji. Wskazała, że sąd w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, że wniosek organu o umorzenie postępowania nie mógł zostać uwzględniony, a to z uwagi na to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że sąd I instancji błędnie przyjął, że zdarzeniem powodującym bezprzedmiotowość było wydanie przez organ I instancji decyzji z 20 lutego 2025 r. o zatwierdzeniu taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie Miasta i Gminy F. oraz Gminy M. miejscowości W. na okres 3 lat. Spółka wskazała przy tym, że pozytywne z perspektywy spółki zakończenie się postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiłoby ewentualny, dalszy prejudykat w postaci roszczenia cywilnoprawnego za okres obejmujący niezatwierdzoną taryfę wodną objętą wnioskiem spółki z 28 kwietnia 2023 r. Sąd I instancji, zdaniem skarżącej, wydając postanowienie o umorzeniu postępowania, ograniczył możliwości spółki do dochodzenia odszkodowania od organu za szkody wyrządzone wadliwą decyzją. W odpowiedzi na zażalenie organ II instancji wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu ponownie organ wskazał, że w trakcie niniejszego postępowania sądowego została wydana przez organ regulacyjny 20 lutego 2025 r. nowa decyzja o zatwierdzeniu taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Miasta i Gminy F. oraz Gminy M. miejscowość W. na okres 3 lat. Nowa decyzja został wydana w tak zwanym podstawowym postępowaniu taryfowym, o którym mowa w art. 24b i 24c ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu – w związku z wnioskiem spółki o zatwierdzenie taryfy złożonym w podstawowym trybie (art. 24b i 24c ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu) organ wydał decyzję na podstawie art. 24c ust. 2 ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu, zatwierdzając taryfę. Decyzja ta weszła w życie i taryfa nią zatwierdzona jest już stosowana przez spółkę. W ocenie organu powyższe spowodowało, że bezprzedmiotowe stało się prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie sądowe dotyczące skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy i zatwierdzenia nowej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Względem stanu istniejącego w momencie, w jakim została wydana decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy, zaszła zasadnicza różnica stanu faktycznego – organ regulacyjny zatwierdził taryfę dla spółki na mocy decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zainicjowane wnioskiem spółki przedłożonym w trybie przewidzianym art. 24b ust. 1 – 2 ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu. Postępowanie przeprowadzone w ww. trybie odnosiło się do zatwierdzenia taryfy, która w swoim zakresie obejmuje zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Miasta i Gminy F. oraz Gminy M. miejscowość W. na okres 3 lat, zatem tak jak we wniosku o skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Nadto, zdaniem organu, norma zawarta w art. 24g ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu zabezpieczyła interes spółki, gdyż do momentu zakończenia postępowania dotyczącego nowej taryfy, mogła ona nadal pobierać od odbiorców usług opłaty za wodę i ścieki stosownie do dotychczasowej taryfy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, odnosząc się do argumentacji skarżącego zawartej w zażaleniu, że na tym etapie rozpoznawane jest zażalenie na postanowienie WSA w Warszawie w zakresie umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego skargi spółki na decyzję organu II instancji z 12 czerwca 2024 r. w przedmiocie odmowy skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy oraz zatwierdzenia nowej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Kontrolując legalność tego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny bada wyłącznie to, czy zaistniały podstawy do umorzenia postępowania. Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu nie są natomiast okoliczności i argumenty odnoszące się do merytorycznego rozpoznania zarzutów samej skargi zawarte przez skarżącą w uzasadnieniu zażalenia na stronach 4 – 8. Zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Użycie w art. 161 § 1 pkt 3 zwrotu normatywnego "stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że chodzi w nim o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego, po wniesieniu skargi do sądu (por. Dauter B., Gruszczyński B., Kabat A., Niezgódka-Medek M.; Komentarz do art.161 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX 2011). Umorzenie postępowania oznacza przerwanie i zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego z powodu zaistnienia w jego toku zdarzeń, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne albo nawet niedopuszczalne (por. T. Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 579). Z bezprzedmiotowością postępowania "z innych przyczyn" – w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – będziemy mieć zatem do czynienia, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje w szczególności wówczas, kiedy zaskarżona decyzja zostanie pozbawiona bytu prawnego w nadzwyczajnym wewnątrzadministracyjnym postępowaniu kontrolnym (np. w wyniku stwierdzenia jej nieważności), względnie w rezultacie skorzystania prze organ, którego decyzja została zaskarżona, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 (por. T.Woś, H Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis Warszawa 2008 str. 581 oraz podane tam orzecznictwo). Aby móc stwierdzić, że zaistniały okoliczności umożliwiające umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. trzeba zatem zweryfikować czy zaistniały ww. przesłanki, tj.: czy zaistniało zdarzenie, które uniemożliwia osiągnięcie celu prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego (w tym przypadku skrócenia okresu obowiązywania taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązującej na terenie Miasta i Gminy F. oraz Gminy M. – miejscowość W.), albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne albo nawet niedopuszczalne, oraz w przypadku gdy taka przyczyna zaistniała zweryfikowania czy zaistniała ona w toku toczącego się już postępowania sądowego? Przypomnieć w tym miejscu należy, że 30 września 2020 r. została zatwierdzona przez organ taryfa dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązującej na terenie Miasta i Gminy F. oraz Gminy M. – miejscowość W., zatwierdzonych decyzją Dyrektora Regionalnego. W art. 20 ust. 1 zzwoś określono sztywny przedział czasu, na jaki należy określić taryfy: przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na okres 3 lat. Przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne przekazuje organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy, który to wniosek winien spełniać wymagania, o których mowa w art. 24b ust. 3 – 7. Sama zaś taryfa podlega zatwierdzeniu (na okres 3 lat) przez organ regulacyjny – stosownie do przepisów art. 24b ust. 1 oraz art. 24c ust. 1 zzwoś. Okres 3 lat, w uzasadnionych przypadkach (w szczególności jeżeli wynika to z udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia), zgodnie z art. 24j ust. 1 zzwoś, przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy może złożyć do organu regulacyjnego wniosek o skrócenie okresu obowiązywania tej taryfy wraz z projektem nowej taryfy oraz uzasadnieniem, jednak nie później niż przed rozpoczęciem biegu terminu 120 dni od planowanego dnia wejścia w życie nowej taryfy (przepisy art. 24b-24e i art. 24f ust. 1 zzwoś stosuje się odpowiednio). Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie – wniosek spółki z 28 kwietnia 2023 r. Postępowanie w przedmiocie skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ regulacyjny weryfikuje i ocenia przesłanki wskazane przez przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne we wniosku o skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Po uznaniu, że przesłanki te zostały właściwie wykazane i udokumentowane, organ regulacyjny przystępuje do drugiego etapu, a więc analizy, weryfikacji, oceny nowej taryfy. Jeżeli w tym drugim etapie organ pozytywnie oceni projekt nowej taryfy, wówczas dochodzi do swoistego wygaszenia dotychczasowej taryfy i zastąpienia jej nową taryfą. W niniejszej sprawie spółka nie przeszła pozytywnie pierwszego etapu i w związku z powyższym, decyzją z 28 grudnia 2023 r. odmówiono skrócenia terminu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z 12 czerwca 2025 r. Następnie decyzją organ I instancji z 20 lutego 2025 r. zatwierdził taryfę przedstawioną w trybie art. 24b ust. 1 – 2 zzwoś, a nie art. 24j ust. 1 zzwoś. Tym samym organ dokonał zatwierdzenia w związku z przekazanym wnioskiem o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy (tj. art. 24b ust. 2 zzwoś), a nie skrócenia terminu obowiązywania taryfy przyjętej decyzją z 30 września 2020 r. Tym samym należy stwierdzić, że w toku postępowania sądowego doszło do zmiany taryfy – termin obowiązywania dotychczasowej taryfy upłynął z mocy prawa. Zważywszy na czas wejścia w życie nowej taryfy (decyzja z 20 lutego 2025 r.) należy jednak uznać, że nie doszło do skrócenia obowiązywania taryfy zatwierdzonej decyzją z 30 września 2020 r. Jest to zatem inny stan faktyczny niż we wskazywanej przez spółkę w zażaleniu sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1159/23, ale też inny niż w sprawie przywołanej przez organ w odpowiedzi na zażalenie – sprawa o sygn. akt V SA/Wa 1159/23. W obu sprawach doszło do skrócenia czasu obowiązywania taryfy w związku z ponownym wnioskiem o skrócenie złożonym w trybie art. art. 24j ust. 1 zzwoś. W przedmiotowej sprawie po pierwsze nie doszło do skrócenia obowiązywania taryfy zatwierdzonej decyzją z 30 września 2020 r., a po drugie nowa taryfa została zatwierdzona w trybie art. art. 24b ust. 2 zzwoś. Tym samym nie może być tu mowy o umorzeniu postępowania w związku z okolicznościami przedstawionymi w uzasadnieniu sprawy o sygn. akt V SA/Wa 1159/23: "organ regulacyjny niejako zrewidował swoje stanowisko, dopatrując się podstaw do skrócenia obowiązywania tej samej taryfy, której skrócenia obowiązywania domagała się skarżąca w ramach niniejszego postępowania, to kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji, sprowadzająca się w istocie do kontroli pierwszego ze wskazanych etapów postępowania organu regulacyjnego, staje się zbędna, a przez to bezprzedmiotowa". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie sąd I instancji nie uwzględnił w zaskarżonym postanowieniu powyższych rozważań. Podobnie WSA w Warszawie nie uwzględnił tego, że przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne ma interes prawny nie tylko w zakresie samego skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy, ale także w rozstrzygnięciu przez sąd czy odmowa skrócenia taryfy była zasadna czy też nie. Obowiązywanie lub nieobowiązywanie decyzji taryfowej w dniu wydania orzeczenia przez sąd I instancji nie ma znaczenia dla orzekania o prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego w decyzji o odmowie skrócenia decyzji taryfowej. Mogła ona bowiem wywołać dla skarżącego niekorzystne skutki o charakterze majątkowym w okresie dalszego obowiązywanie zatwierdzonej wcześniej taryfy. Należy także podkreślić, że akceptacja poglądu organu doprowadziłaby do sytuacji, w której organ I, czy organ II instancji prowadziłby na tyle długo postępowanie w przedmiocie skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy, że upłynąłby okres 3 letni, na który taryfa została zatwierdzana. W takiej sytuacji – jak chciałby tego organ postępowanie byłoby zawsze umarzane jako bezprzedmiotowe, co byłoby nie do pogodzenia z zasadą merytorycznego rozpoznania sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.