I GZ 54/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 348/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 28 listopada 2023 r., nr 1401-IEE3.7192.152.2023.12.ŁS w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 348/24, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M. S. (skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (organ) z dnia 28 listopada 2023 r., nr 1401-IEE3.7192.152.2023.12.ŁS w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze na opisane ww. postanowienie wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia przez Sąd. Jako argument za wstrzymaniem wskazał możliwość wystąpienia dalszych negatywnych dla niego skutków. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że postanowienia o "oddaleniu skargi na czynność egzekucyjną" nie kwalifikują się do wykonania. Wyjaśnił, że nie podlegają wykonaniu wszelkie akty administracyjne odmowne oraz te spośród konstytutywnych aktów uprawniających, które dla spowodowania stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych, czyli rozstrzygnięcia podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego. Zakwestionowane przed Sądem postanowienie "o oddaleniu skargi na czynność egzekucyjną", zalicza się nie tylko do grupy aktów administracyjnych "odmownych", ale również zalicza się do sfery postępowania egzekucyjnego, co determinuje losy wniosku o wstrzymanie wykonania. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że brak przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia uniemożliwia wstrzymanie jego wykonania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wydane orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935.; dalej jako: p.p.s.a.) poprzez brak wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, pomimo iż zachodziły przesłanki do wstrzymania jego wykonania, co miało wyraźny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jego petitum. Skarżący stwierdził, że postanowienie o oddaleniu skargi na czynność egzekucyjną spowoduje wszak, iż czynność ta będzie kontynuowana i wykonywana, pomimo że egzekucja została wszczęta bezpodstawnie, z pogwałceniem art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.; dalej jako: u.p.e.a.) (brak skutecznego doręczenia upomnienia). W przekonaniu skarżącego fakt ten jest niezwykłe istotny, albowiem upomnienie należy uznać za obligatoryjny element postępowania egzekucyjnego, bez którego egzekucja skutecznie nie może być wszczęta i prowadzona. Jest więc ono pierwszą i bezwzględnie konieczną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności. Brak wstrzymania tej egzekucji doprowadzi do bezprawnego wyegzekwowania należności jeszcze niewymagalnej, czyli stanu obiektywnie niezgodnego z aktualnym porządkiem prawnym. Skarżący ponownie nadmienił, że taką właśnie trwałą, niekorzystną zmianą rzeczywistości byłoby wyegzekwowanie przy użyciu przymusu państwowego roszczenia, które w obecnej chwili nie jest w ogóle wymagalne. Czynności takie spowodowałyby u skarżącego niezmazywalne poczucie hańby i poniżenia. Byłaby to zatem szkoda niemajątkowa która nie będzie mogła być w żaden sposób później wynagrodzona, w szczególności nie nastąpi to przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest uprawdopodobnienie przez stronę wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Poza opisanymi przesłankami wynikającymi art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wymogami jakie stawiane są wnioskodawcy domagającemu się zastosowania przewidzianej tym przepisem instytucji ochrony tymczasowej, wskazać należy na pierwszorzędną przesłankę warunkującą zastosowanie powołanej regulacji. Otóż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może dotyczyć tylko takich aktów, które nadają się do wykonania. Oznacza to, że wykonalne są akty zobowiązujące, ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, a także akty, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki. Nie każdy zatem akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy zatem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne przez przyznanie uprawnienia lub obowiązku, których wykonanie wywołuje skutki prawne lub faktyczne trudne do odwrócenia lub których wykonanie powodowałoby wyrządzenie znacznej szkody. Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo rozstrzygnięcia, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych, np. dotyczące zawieszenia czy umorzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie do Sądu I instancji zaskarżone zostało postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 28 listopada 2023 r. w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną. Takie postanowienie ze względu na zakres i charakter prawny nie nadaje się do wykonania. Akt administracyjny, który będzie podlegał ocenie sądu administracyjnego pod kątem legalności, nie nakłada na stronę powinności określonego zachowania się, jak również nie przyznaje jej żadnego uprawnienia. Wobec tego, zaskarżone postanowienie organu nie podlega wykonaniu w trybie egzekucyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie mógł zostać uwzględniony. Oceny tej nie zmienia argumentacja podniesiona w zażaleniu. Zaskarżone postanowienie nie nakłada na skarżącego żadnego obowiązku, ani nie kreuje praw, a jedynie orzeka o oddaleniu skargi na czynność egzekucyjną. Wobec powyższego wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie jest możliwe i nie podlega wykonaniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu zażalenia. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie WSA.