I OSK 1004/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska Zygmunt Zgierski Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni "G." w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 1266/04 w sprawie ze skargi Spółdzielni "G." w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaszenia użytkowania nieruchomości gruntowej zabudowanej 1. prostuje w zaskarżonym wyroku w punkcie pierwszym datę decyzji Zarządu Miasta [...] w ten sposób, iż w miejsce daty decyzji z dnia [...] wpisuje [...], 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 1266/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta [...] z dnia [...], nr [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji i w tym zakresie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; w pozostałym natomiast zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyżej opisaną decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni "G.", utrzymało w mocy decyzję z dnia [...]. Zarządu Miasta [...], którą orzeczono: w punkcie pierwszym - o wygaszeniu prawa użytkowania nieruchomości gruntowej, położonej w [...], obręb 20, działka nr ewid. 269, przy ul. [...] przysługującego Spółdzielni "G." w W., w punkcie drugim zaś - o nieodpłatnym przejęciu nieruchomości do zasobu Gminy Miasta [...], przy czym przejęcie to powinno nastąpić na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego spisanego pomiędzy Miastem [...] a Spółdzielnią "G." w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzje obu organów zostały wydane na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 – zwanej dalej u.g.n.). Spółdzielnia "G." od lat dziewięćdziesiątych nie prowadzi na przedmiotowej nieruchomości działalności statutowej, a jedynie wynajmuje i wydzierżawia ją innym podmiotom gospodarczym. Okoliczność tę wykazała kontrola przeprowadzona przez pracowników Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 18 lipca 2000 r. Mimo kilkakrotnych wezwań Spółdzielnia nie przedłożyła umów dotyczących wynajmowania lokali, jak też nie zareagowała na informację, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie oddania użytkowanej nieruchomości lub jej części w najem lub dzierżawę na okres do 3 lat należy powiadomić właściwy organ, a zatem Zarząd Miasta [...], natomiast w razie zawarcia umowy na okres powyżej 3 lat należy uzyskać zgodę tego organu. W tej sytuacji organy obu instancji uznały, że Spółdzielnia nie korzysta z nieruchomości oddanej jej w użytkowanie, w szczególności nie prowadzi działalności statutowej na tej nieruchomości (ani na żadnej innej na terenie [...]), zatem nieruchomość jest dla niej zbędna. Tym samym zaistniały przesłanki uzasadniające wygaszenie prawa użytkowania na przedmiotowej nieruchomości. Utrzymując w mocy zawarte w decyzji organu pierwszej instancji orzeczenie dotyczące przejęcia nieruchomości do zasobu Gminy Miasta [...], organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie w tym zakresie ma wyłącznie informacyjny charakter, a w przypadku wynikłego na tym tle sporu, właściwym do jego rozstrzygnięcia będzie sąd powszechny. Spółdzielnia "G." powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zaskarżyła skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie jednak do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sądem właściwym do rozpoznania powyższej skargi, po dniu 1 stycznia 2004 r. stał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Sąd ten uznał, że zaskarżona decyzja w części orzekającej o wygaszeniu użytkowania (trwałego zarządu) nie narusza prawa i w tym zakresie skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana w użytkowanie Spółdzielni "G." na podstawie decyzji Zarządu Gospodarki Terenami w [...] z dnia 9 grudnia 1968 r., nr [...]. Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 16 lutego 1988 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 38 – 40, art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) wskazaną decyzję Zarządu Gospodarki Terenami w [...] uchylono i przedmiotową nieruchomość Spółdzielni "G." oddano w odpłatny zarząd na czas nieoznaczony, z zastrzeżeniem jednak, że na cele zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu wydawania zaskarżonej decyzji do zarządu tego - na mocy art. 210 ust. 1 u.g.n. - stosowało się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Zgodnie z art. 46 u.g.n., trwały zarząd wygasa albo z upływem okresu na jaki został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji o jego wygaśnięciu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, chociaż organ odwoławczy w swojej decyzji wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n., a więc wskazał na zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, to jednakże z uzasadnienia tej decyzji nie ulega wątpliwości, że miał na uwadze także przesłankę wygaśnięcia trwałego zarządu określoną w art. 46 ust. 2 pkt 2. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu może zostać wydana z urzędu, jeżeli: "jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust.2 pkt 3 u.g.n". Organ bowiem prawidłowo ustalił, że Spółdzielnia nie spełniła obowiązku przedłożenia umów najmu na wynajmowane lokale i nie reagowała na informacje o tym, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami w przypadku oddania użytkowanej nieruchomości lub jej części w najem lub dzierżawę na okres do 3 lat należy powiadomić o tym fakcie właściwy organ – Zarząd Miasta [...], natomiast w przypadku zawarcia umowy na okres powyżej 3 lat należy uzyskać jego zgodę. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skarżąca Spółdzielnia nie negowała prawidłowości powyższych ustaleń i chociażby z tego względu nie ma podstaw do stwierdzenia, że nie wystąpiły w sprawie podstawy faktyczne i prawne do wygaszenia trwałego zarządu. Sąd podzielił natomiast zasadność zarzutu skarżącej odnośnie do wadliwości zaskarżonej decyzji w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejęciu - na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego - przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Miasta [...], skoro w myśl art. 90 ust. 2 u.g.n., odnie z ai do stwierdzenia, zyzji dotrzennego.rzekazanoinie w razie wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu właściwy organ zwraca jednostce organizacyjnej nakłady poniesione na tej nieruchomości na budowę, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę lub modernizację. Dlatego też, zważywszy, że tak stanowi przepis prawa, decyzja stwierdzająca wygaśnięcie trwałego zarządu z jednoczesnym jednostronnym władczym rozstrzygnięciem prowadzącym do nieodpłatnego przejęcia nieruchomości przez jej właściciela nie może być uznana za zgodną z prawem w sytuacji, gdy z materiału dowodowego nie wynikają okoliczności wskazujące na brak roszczeń Spółdzielni o zwrot nakładów. [...] Spółdzielnia [...] "G." wniosła do Naczelnego Sadu Administracyjnego skargę kasacyjną powołując się na art. 173 § 1 i 2 oraz 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). W skardze tej zaznaczyła, że jej przedmiotem jest "Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Sygn. akt II S.A./Sz 1266/04 z dnia 19.05. 2005 r. oraz poprzedzającej go decyzji nr SKO.N-41/950/2001 z dnia 08.06.2001 r."., natomiast we wnioskach i podstawach kasacyjnych stwierdziła: " zaskarżam w całości powyższą decyzję – wnosząc jednocześnie na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30.08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o jej uchylenie – zarzucając jej rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11 oraz art. 77 § 1 i 4, 81, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 46 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez: I. rażące naruszenie art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe wskazanie, iż nieruchomość byłą wynajmowana niezgodnie z działalnością statutowa, natomiast § 4 pkt 7 Statutu OST "G." jest: wynajem nieruchomości na własny rachunek (7020); w tym: wynajem i eksploatacja nieruchomości: budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych, budynków mieszkalnych, gruntów i innych nieruchomości oraz długotrwały wynajem przewoźnych domów mieszkalnych lub mieszkań umeblowanych. II. wydanie decyzji bez przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego oraz niezapoznanie ze zgromadzonymi materiałami postępowania administracyjnego co uniemożliwiało wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, czym naruszono art. 9, 10 § 1, 11, 77 § 4 i 81. III. Zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego." (tekst przytoczony według pisowni oryginalnej). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzuciło, że z petitum tej skargi bezspornie wynika, iż strona skarży w całości jego decyzję z dnia [...], a nie wyrok Sądu pierwszej instancji, aczkolwiek zarzut oparty na podstawie art. 174 P.p.s.a. musi być skierowany przeciwko wyrokowi sądu, a nie decyzji organu administracji. Organ ponadto wskazał, że podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez wskazania, o jakie naruszenie tego przepisu chodzi, nie może być uznany za prawidłowe wskazanie podstawy skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z tym że z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 powołanego artykułu. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej przez skarżącego między innymi jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega zaś zarówno na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd, jak też uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. Jak już podkreślono, skarżąca Spółdzielnia w swojej skardze kasacyjnej powołując się formalnie na obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., wskazuje konkretnie jedynie – i to bez szerszego zresztą uzasadnienia - na naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, a to artykułów: 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 77 § 1 i 4, 81, 107 § 3 K.p.a., a także na naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 46 u.g.n., nie określając jednakże w sposób prawidłowy, na czym to naruszenie miałoby w ogóle polegać. W związku z takim ukierunkowaniem skargi należy podkreślić, że ustawodawca przewidując w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego, określił jednocześnie postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie: przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Co się natomiast tyczy przewidzianego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, to może mieć ono taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Naruszenie to stanowi jednak podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. Rzeczą skarżącego jest wykazanie możliwości takiego związku. Skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącą Spółdzielnię, zredagowana wszak przez profesjonalnego pełnomocnika, w żadnym razie nie czyni zadość wskazanym wymaganiom, gdyż nie wskazuje ustawowo określonej postaci naruszenia. Co więcej, skarżąca w ramach zgłoszonej podstawy kasacyjnej nie formułuje nawet konkretnych zarzutów. W powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucie naruszenia określonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje się wprawdzie na niewłaściwe ich zastosowanie przez organy administracji publicznej, lecz zarzut ten nie może odnieść oczekiwanego rezultatu, skoro Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd drugiej instancji zasadniczo nie ma kompetencji kontrolnych w odniesieniu do aktów i czynności organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny został wyposażony bezpośrednio w kompetencję kasatoryjną tylko w stosunku do orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Tymczasem w podstawach swej skargi kasacyjnej skarżąca nie wskazała na jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a przecież tylko takie ujęcie zarzutu mogłoby pozwolić Sądowi drugiej instancji na przeprowadzenie w ramach kontroli instancyjnej oceny, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok zajął prawidłowe stanowisko co do sposobu zastosowania przez organ administracji objętych zarzutami przepisów. Trafnie niewątpliwie podkreśla organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że skarżąca faktycznie wszystkie swoje zarzuty i wnioski skierowała pod adresem decyzji administracyjnej, a nie zaskarżonego wyroku. W zgłoszonym zaś wniosku nie domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, lecz uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. Wszystko to świadczy o niezrozumieniu przez wywodzącą skargę kasacyjną podstawowych zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, a przede wszystkim wymagań związanych z poprawnym procesowo skonstruowaniem środka odwoławczego od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, jakim jest skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.). Sąd drugiej instancji nie może ani zastępować stron, ani też formułować czy też modyfikować za nie podstawy skargi kasacyjnej, czy też jej wnioski. Oceniana skarga kasacyjna nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny zająć się merytorycznymi i formalnymi aspektami zaskarżonego wyroku. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.