I OSK 1019/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1542/14 w sprawie ze skargi S.T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz S.T. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1542/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S.T., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydane w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Sąd rozstrzygnął także o zwrocie kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Nieruchomość położona w gminie A., obręb J., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody Podlaskiego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr 8 (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej S61 (na odcinku od węzła S. do węzła L.). Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. i G. T. z tytułu przejęcia powyższej nieruchomości na własność Skarbu Państwa, w wysokości 48.382,00 zł., a decyzją z [...] marca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał ją w mocy, wskazując: Podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia [...] maja 2013 r., w którym rzeczoznawca ustalił, że działka nr [...] jest niezabudowana, jej otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa w odległości około 500 metrów, na terenie działki znajduje się kanalizacja drenarska, nie podlegająca wycenie, gdyż zostanie przebudowana w ramach realizowanej inwestycji drogowej. Gmina A. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a na jej terenie obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A., przyjęte uchwałą Rady Gminy A. Nr XIII/87/2000 z dnia 22 lutego 2000 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka położona była w strefie "R" – tereny rolne. Z uwagi na nikłą ilość transakcji rynkowych dotyczących podobnych nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, a analizą objęty został lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy A. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Analiza operatu szacunkowego oraz dodatkowy materiał dowodowy nadesłany przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę Podlaskiego, pozwala na uznanie, że operatowi nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. W skardze na powyższą decyzję S.T. postawił liczne zarzuty naruszenia przepisów zarówno proceduralnych, jak i materialnych, negując między innymi prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, co miało doprowadzić do wadliwego ustalenia wartości nieruchomości. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma przedstawiony przez skarżącego dowód w postaci zaświadczenia Wójta Gminy A. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (k. 32 akt sądowych). W dokumencie tym stwierdza się, że wszystkie działki wymienione w zaświadczeniach z dnia [...] marca 2013 r. i z dnia [...] kwietnia 2013 r., wystawionych na potrzeby rzeczoznawcy majątkowego J.M., które to działki, położone na obszarze gminy, zostały wywłaszczone pod obwodnicę A., "mogą być działkami inwestycyjnymi zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego gminy A., uchwalonego uchwałą Nr XIII/87/2000 Rady Gminy A. z dnia 22 lutego 2000 r. Działki te są położone w strefie funkcji uzupełniającej i mogą służyć dla wielokierunkowej działalności gospodarczej, w tym przemysłowa nieuciążliwa dla środowiska". Podkreślić w związku z powyższym należy, że w zaświadczeniu z dnia [...] marca 2013 r. przeznaczenie działki nr [...], z której podziału powstała m.in. działka nr [...] określono w ten sposób, że działka ta była położona w strefie funkcjonalno-przestrzennej "R" – rolnicze. Między innymi pod tym kątem rzeczoznawca majątkowy wyselekcjonował nieruchomości "porównawcze". Mając na uwadze okoliczność, że co do zasady wartość gruntu posiadającego przeznaczenie takie jak wskazano w zaświadczeniu Wójta Gminy A. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. może się różnić w sposób zasadniczy od wartości gruntu o funkcji czysto rolniczej, stwierdzić należy, że zachodzi konieczność wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym, czy cała dotychczasowa wycena, oparta o założenie wyjściowe, sformułowane w oparciu o zaświadczenie z dnia [...] marca 2013 r., zachowuje aktualność. Zadaniem organu powinno być więc zweryfikowanie treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A., zawartego w uchwale Rady Gminy A. Nr XIII/87/2000 z dnia 22 lutego 2000 r., i ponowna ocena operatu szacunkowego pod kątem właściwego doboru nieruchomości porównawczych, z uwzględnieniem poprawnie ustalonego przeznaczenia nieruchomości wycenianej w studium. W zależności od wyniku weryfikacji treści studium organ oceni przydatność operatu szacunkowego jako dowodu w niniejszej sprawie. Na obecnym etapie należy więc uznać, że kwestia o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy – prawidłowe ustalenie przeznaczenia nieruchomości – z powodów omówionych wyżej nie została dostatecznie wyjaśniona. Odnosząc się do urządzeń drenarskich na wycenianych działkach, to rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym uznał, że nie podlegają one osobnej wycenie, gdyż cała infrastruktura zostanie przebudowana w ramach realizowanej inwestycji drogowej. Przyjąć jednak należy, że urządzenia infrastruktury technicznej podlegają wycenie, gdy zwiększają wartość użytkową nieruchomości, zgodną z jej przeznaczeniem. Stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że cała infrastruktura uległa amortyzacji można byłoby uznać za poprawne przy założeniu, że na tle nieruchomości przyjętych do porównania, urządzenia drenarskie nie zwiększają wartości użytkowej nieruchomości wycenianej, gdyż służą wykorzystaniu jej zgodnie z przeznaczeniem. Z powodu jednak braku szczegółowego opisu stanu nieruchomości przyjętych do porównania nie ma pewności, że stan nieruchomości "porównawczych" był taki jak przyjął organ. Ocena omawianej kwestii zależeć więc będzie od potwierdzenia przez rzeczoznawcę stanu nieruchomości "porównawczych". Uwaga ta będzie aktualna w odniesieniu do omawianej kwestii również wówczas, gdy zajdzie konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego z uwagi na inne niż przyjęte w obecnym operacie określenie przeznaczenia nieruchomości wycenianej i konieczność doboru w związku z tym innych nieruchomości "porównawczych". Ostateczna ocena tej kwestii na obecnym etapie jest więc przedwczesna, jednakże przyjąć należy, że niewyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia o tym, czy zasadna jest osobna wycena urządzeń infrastruktury drenarskiej na przedmiotowych działkach. Ponadto w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy do porównania przyjął nieruchomości rolne z terenu gminy A., a organy obydwu instancji w sposób nieprzekonujący próbowały wykazać, że zarzuty skarżącego o niewłaściwym doborze nieruchomości porównawczych poprzez zawężenie pojęcia rynku lokalnego są niezasadne. Ponieważ pojęcie rynku lokalnego, jak zaznaczono wyżej, wobec braku definicji legalnej, należy bardziej do sfery ekonomicznej niż prawnej, to na rzeczoznawcy i organie ciążył obowiązek właściwego określenia rynku lokalnego, w kontekście argumentów stawianych przez stronę (w tym o wyższych cenach nieruchomości w innych gminach). Z obowiązku tego organ nie wywiązał się w sposób właściwy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi wniesionej w sprawie, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 134 ust 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu na konieczność uwzględniania przy wycenie możliwego przeznaczenia wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w sytuacji gdy przy wycenie należy brać pod uwagę aktualne przeznaczenie i aktualny sposób użytkowania, czyli stan istniejący, a nie stan ewentualny, hipotetyczny i to wynikający nie z funkcji podstawowej, lecz uzupełniającej; 2) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że organ niedostatecznie wyjaśnił istotne okoliczności sprawy, gdy tymczasem organ ustalił należne odszkodowanie w prawidłowy sposób. Odpowiadając na skargę kasacyjną, S.T. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. W sprawie przyczyną uchylenia decyzji o odszkodowaniu było, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, niedokładne wyjaśnienie jej stanu faktycznego, co mogło rzutować na wynik rozstrzygnięcia – ustalenie wysokości odszkodowania. S.T. zarzucał nieprawidłowości w określeniu wartości nieruchomości i czynił to konsekwentnie w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym – skardze do Sądu. Już na etapie skargi przedstawił zaświadczenie Wójta Gminy A. z [...] lipca 2014 r. dotyczące przeznaczenia nieruchomości, a jakkolwiek to zaświadczenie zostało wydane już po zakończeniu postępowania administracyjnego, to Wojewódzki Sąd uznał je za tyle istotne, że świadczące o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu sprawy. Z akt sądowych wynika też, że Minister w związku z tym zaświadczeniem wznowił postępowanie, na wniosek S.T., które też zawiesił do czasu prawomocnego zakończenia postępowania zainicjowanego skargą S.T. (k. 90 i 93 akt sądowych). Z zaświadczenia z [...] lipca 2014 r. wynika, iż przeznaczenie gruntów wywłaszczonych mogło być inne, aniżeli przyjął to biegły sporządzający operat szacunkowy, a który brał pod uwagę wcześniejsze zaświadczenia Wójta Gminy A. Ponieważ kwestia przeznaczenia wywłaszczanych gruntów jest jednym z elementów, który musi być brany pod uwagę przy określaniu wartości nieruchomości, Wojewódzki Sąd uznał, że kwestia ta powinna zostać wyjaśniona. Minister w skardze kasacyjnej zarzuca, iż ocena Sądu narusza art. 134 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem Sąd nakazuje brać pod uwagę możliwe przeznaczenie gruntów wywłaszczonych, a nie aktualne przeznaczenie i aktualny sposób użytkowania. O naruszeniu tych przepisów można by mówić wówczas, gdyby kwestia przeznaczenia gruntów wywłaszczonych była wyjaśniona tak jak to nakazuje zasada prawdy obiektywnej, zawarta w art. 7 k.p.a. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem dokładne wyjaśnienie stanu sprawy, a wydane rozstrzygnięcie musi w materiale dowodowym znajdować uzasadnienie. Takie działanie organu jest konieczne, bowiem w razie poddania rozstrzygnięcia organów administracji kontroli sądu administracyjnego sąd ten nie może mieć wątpliwości, która ze stron procesu sądowoadministracyjnego ma rację. W niniejszej sprawie takiej pewności nie ma, bowiem nie można powiedzieć S.T., że jego zarzuty są niesłuszne. W ponownym postępowaniu organy wezmą pod uwagę wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i 204 pkt 2 p.p.s.a.