I OSK 1022/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2153/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi T. G. na działania Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 października 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2153/11) odrzucił skargę T. G. na działania Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] sierpnia 2011 r. T. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na działania Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i podległych mu służb oraz pracowników, w tym na działanie Dyrektora ZTM i Dyrektora Biura Drogownictwa i Komunikacji w związku z niewłaściwym funkcjonowaniem transportu miejskiego, na działanie Prezydenta (i Stołecznego Konserwatora Zabytków) w związku z odmową współfinansowania remontu budynku przykościelnego, na działanie Dyrektora ZOM w Warszawie w związku z zaniedbaniami drzewostanu miejskiego, na działania Miasta Warszawy w związku z podwyżkami opłat za parkowanie i opłat za żłobki, na radcę prawnego Ilonę Komorowską, na działanie Prezydenta w związku z dewastowaniem tzw. Pałacu Błękitnego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, wnosząc o jej odrzucenie lub oddalenie – wskazał, iż skarga dotyczy spraw nie podlegających właściwości sądów administracyjnych. Odrzucając skargę - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: "P.p.s.a."- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niedopuszczalną. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Sąd Wojewódzki – powołując się na treść art. 3 P.p.s.a. - wywodził, że skarżący w złożonym przez siebie piśmie nie wskazał żadnego aktu lub czynności, która podlegałaby kontroli sądowej. Nie zarzucił organowi w tym zakresie również żadnej bezczynności, czy przewlekłości. Zawarł natomiast krytykę organu, jego pracowników i wymienionych w skardze służb. Zarzucił: niedopełnienie obowiązków, nadużywanie prawa i zawarł ogólne niezadowolenie z podejmowanych przez organ i jego pracowników działań. Przedmiotowa skarga – zdaniem Sądu - dotyczy zatem wadliwej działalności organu i podległych mu pracowników, co kwalifikuje ją, jako skargę powszechną, o której mowa w art. 227 i n. k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zaś właściwy do jej rozpoznania. Sąd Wojewódzki podkreślił, że do rozpatrywania tego rodzaju skargi właściwe są organy określone w art. 229-230 k.p.a. Powyższa skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, nie zapadają decyzje ani postanowienia oraz inne akty, a ma ono na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, iż rozpoznawana skarga nie dotyczy spraw należących do jego właściwości. Ogólne bowiem niezadowolenie z działania organu, w tym przypadku Prezydenta m. st. Warszawy i podległych mu pracowników, nie podlega bowiem żadnej kontroli ze strony sądu administracyjnego. Sąd Wojewódzki stwierdził również, że wprawdzie część spraw poruszona przez skarżącego w skardze jest konsekwencją uchwał Rady m. st. Warszawy, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, jednak żadna z tych uchwał w treści skargi nie została w żaden sposób wskazana. T. G. we wniesionej przez siebie skardze kasacyjnej, zaskarżając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. (cyt.) "naruszenie art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż wskazane w skardze nie dotyczą spraw należących do właściwości sądu administracyjnego w sytuacji gdy skarga Skarżącego powinna być rozpoznana w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a.". Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona wywodziła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z uchybieniem art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. bowiem wskazane w skardze sprawy dotyczą spraw należących do właściwości sądu administracyjnego, rozpatrywanych w trybie w/w przepisów. Powołując się na treść wskazanych wyżej przepisów skarżący kasacyjnie stwierdził, że zarzucając liczne naruszenia jego praw, wzywał organ do zaprzestania ich naruszania w rozumieniu w/w artykułu w przewidzianych ustawowo terminach. Stosowne wezwania znajdują się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organ. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, wnosząc o jej odrzucenie, podnosił, że uzasadnienie podstawy kasacyjnej nie jest wystarczające i nie wskazuje jasno i klarownie naruszenia art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. W/w pismo nie odpowiada wymogom przewidziany w art. 176 P.p.s.a. Ponadto normy art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. skierowane są do osoby, która zamierza skorzystać ze środka prawnego w postaci skargi do sądu administracyjnego, a nie do Sądu I instancji, zatem nie mogą samoistnie stanowić podstawy zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji. Uzasadniając podstawy oddalenia skargi kasacyjnej organ z kolei wywodził, że przepisy procedury sądowoadministracyjnej wskazują rodzaje - wymienionych w treści art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. - aktów administracji publicznej, które mogą być przedmiotem skarg do sądu administracyjnego. Kontrolę sądowoadministracyjną przewidują przepisy szczególne, z tym, że art. 52 § 3 P.p.s.a. dotyczy wyłącznie aktów wskazanych w pkt 4 i 4a powyższego przepisu, natomiast art. 52 § 4 P.p.s.a dotyczy pozostałych aktów, które mogą być przedmiotem skargi. Zdaniem organu, ratio legis w/w przepisów polega na wskazaniu skarżącemu, że przed wniesieniem skargi na akty administracji mogące być przedmiotem skargi, należy wyczerpać przysługujące środki zaskarżenia. W przypadkach, kiedy one nie przysługują, należy skorzystać z instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego do organu w przepisowych terminach. Niektóre rodzaje aktów administracji nie podlegają zaskarżeniu w trybie instancyjnym, zatem, aby wnieść skargę do sądu administracyjnego skarżący powinien najpierw wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Bez względu jednak na fakt kierowania, przez skarżącego takich wezwań w sprawach będących przedmiotem jego skarg, sprawy te nie podlegają właściwości sądów administracyjnych. Samo przy tym wniesienie takich wezwań w sprawie nie podlegającej właściwości sądów administracyjnych nie powoduje, że podlega ona właściwości wymienionego sądu. O zakresie spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych nie rozstrzyga bowiem fakt wniesienia środka prawnego oznaczonego jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ stwierdził również, że wbrew wynikającej z art. 57 § P.p.s.a. dyspozycji skarżący nie wskazał w swej skardze zaskarżonych decyzji, postanowień, innego aktu lub czynności. Ponadto nie wykazał naruszenia prawa lub interesu prawnego przez organ, co w niniejszym przypadku było niezbędne. W ocenie organu sprawy będące przedmiotem w/w skargi, są załatwiane w trybie skargowym określonym w przepisach Działu VIII k.p.a. ponieważ zawierają ogólną krytykę organu administracji, co w konsekwencji oznacza, że tego typu sprawy nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, co zostało ugruntowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Do skarg i wniosków na działalność organów państwowych i samorządowych, uregulowanych przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają zastosowania przepisy dotyczące sądowej kontroli administracji publicznej. Skarga na zawiadomienie organu o sposobie załatwienia skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a., niezależnie od tego, jaka forma zostanie nadana temu zawiadomieniu, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Także zawiadomienie o załatwieniu skargi nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na jego niezgodność z prawem, ponieważ są to czynności niezaskarżalne do sądu administracyjnego. Wyrażenie swojego niezadowolenia z wykonywania zadań przez organ gminy nie jest decyzją, postanowieniem czy innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., nie należy zatem do kognicji sądów administracyjnych. Skarga na rozstrzygnięcie wydane w opisanym wyżej trybie jest niedopuszczalna. Organ stwierdził także, iż w odrzuconej skardze zawarto również zarzuty dotyczące spraw, które były przedmiotem uchwał Rady m.st. Warszawy, jednakże skarżący nie zaskarżył ich we właściwym dla tego typu spraw trybie oraz nie wykazał przesłanek, jakie są w takich sprawach wymagane, zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarg wniesionych przez skarżącego w odniesieniu do spraw będących przedmiotem uchwał Rady m.st. Warszawy nie można uznać za skuteczne wobec braku podstawowej przesłanki dopuszczalności takiej skargi - brak wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, iż wbrew zawartym w odpowiedzi na w/w pismo zarzutom, wniesiona przez T. G. skarga kasacyjna spełnia określone w art. 176 P.p.s.a. wymogi. Skarżący kasacyjnie wskazał bowiem przepisy, które jego zdaniem zostały przez Sąd I Instancji naruszone oraz uzasadnił – choć w sposób lakoniczny - na czym owo naruszenie polegało. Powyższa konstatacja, wprawdzie skutkuje koniecznością merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej, nie wpływa jednak na okoliczność, iż - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zawarte w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Odnoszą się one bowiem do trybu w jakim strona może wnieść skargę do sądu wojewódzkiego, którego naruszenie nie stanowiło podstawy odrzucenia złożonej przez T. G. skargi. Podstawą wydania w/w orzeczenia stanowiła okoliczność, że strona wniosła do Sądu Wojewódzkiego skargę powszechną. Tego zaś rodzaju środek zaskarżenia, co nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Bez wątpienia przy tym należało uznać, że przedmiot w/w skargi obejmujący zarzuty dotyczące wadliwej działalności organu i podległych mu pracowników kwalifikował ją, jako skargę powszechną, o której mowa w art. 227 i n. k.p.a. Sąd I instancji zasadnie zatem odrzucił wniesioną przez stronę skargę w tym przedmiocie. Sąd Wojewódzki nie oparł swojego rozstrzygnięcia na przepisach art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. stąd nie mógł dopuścić się ich naruszenia. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że strona wzywała organ do usunięcia naruszenia prawa w sposób określony w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro przedmiot wniesionej przez nią skargi nie obejmował spraw, które - w świetle art. 3 P.p.s.a. - podlegają kontroli sądu administracyjnego. Podkreślenia również wymaga, że wprawdzie część z podniesionych w w/w skardze zarzutów odnajduje swoje podstawy w podjętych przez Radę m. st. Warszawy uchwałach, jednak z uwagi na nie wskazanie przez stronę w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r., że w/w skarga dotyczy tego rodzaju aktów, Sąd I instancji nie mógł w niniejszym postępowaniu poddać kontroli ich legalności. Nie mógł bowiem, wbrew zakreślonym przez stronę granicom przedmiotowej sprawy, dowolnie interpretować treść skargi, czy też wzywać ją do zmiany pierwotnie opisanego w niej przedmiotu. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł przy tym o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.