I OSK 1024/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA: Barbara Adamiak Andrzej Jurkiewicz Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Transport i Usługi C., C., C. s. j. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 449/04 w sprawie ze skargi W. Transport i Usługi C. C., C. s. j. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2005 r. (VI SA/Wa 449/04) po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. Transport i Usługi C., C., C. S.J. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] – oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], na podstawie art. 92 ust.1 pkt 10 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz.1371 ze zm.) nałożył na "W." C., C., C. S.J. karę w wysokości 800 zł. Podstawę faktyczną decyzji stanowiło ustalone w protokole kontroli naruszenie prawa przez prowadzącego pojazd Scania o nr rej. [...] w postaci przekroczenia maksymalnego okresu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego oraz skrócenie odpoczynku dziennego. W odwołaniu wnoszono o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania i podnoszono, że odwołujący nie są stroną postępowania, bo jest przedsiębiorcą którego podstawowa działalność polega na świadczeniu usług transportu drogowego i w celu realizacji tych usług współpracuje z innymi przedsiębiorcami świadczącymi usługi pracy kierowcy-mechanika. Podstawą tej współpracy jest umowa cywilnoprawna na mocy której "W." zobowiązuje się do udostępnienia jednego z pojazdów a kierowca do świadczenia usług pracy kierowcy-mechanika w zakresie każdorazowo wskazanym przez "W.". Nie wydaje ona jednak wiążących poleceń dotyczących sposobu wykonania usługi, w szczególności czasu pracy. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu I instancji i nałożył karę w wysokości 350 zł. Podstawę decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art.87 ust.1, art.92 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz 1p.1.11.1,1p.1.11.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym w zw. z art.8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz.1452), art.7 i art. 8 załącznika do umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR) sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 (Dz. U. z 1999 r., Nr 94, poz.1086 i 1087). W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 1 lit. j powołanej umowy "kierowca" oznacza osobę otrzymującą wynagrodzenie lub nie, która kieruje pojazdem oraz każdą osobę, która znajduje się w pojeździe aby kierować nim w razie potrzeby. J. P. z którym "W." zawarła umowę cywilną o świadczenie usług wykonywał w dacie kontroli usługi kierowania pojazdem, ale działał na zlecenie skarżącego. Podmiotem, który był uprawniony na podstawie stosownej licencji była "W.", która odpłatnie i profesjonalnie trudni się wykonywaniem usług transportowych i to przedsiębiorca, stosownie do art. 11 umowy AETR, organizuje przewozy drogowe i dlatego powinien kontrolować przestrzeganie czasu pracy kierowców. W czasie kontroli stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego na wykresówkach kierowcy - J. P. oraz skrócenie odpoczynku dziennego przy wykonywaniu transportu o 2 godziny i 10 minut oraz o 1 godzinę i 20 minut. W skardze na tę decyzję skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie z powodu naruszenia art. 92 ustawy o transporcie drogowym i skierowania decyzji do niewłaściwej osoby. Kierowca nie jest ich pracownikiem lecz samodzielnym przedsiębiorcą a istotą jego działalności jest jej wykonywanie we własnym imieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku powołał się na ustawowe określenia w art. 4 pow. ustawy "krajowego transportu drogowego" i "międzynarodowego transportu drogowego" i wyjaśnił, że w sytuacji gdy karze z powodu naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy podlega ten, kto wykonuje transport drogowy, to wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać przyjęte w art. 4 rozumienie transportu krajowego i międzynarodowego. Podjęcie i wykonywanie transportu wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, nie można zatem wykonywania transportu drogowego rozumieć jako wykonywania czynności faktycznych związanych z poruszaniem się po drogach. Skarżący posiadał licencję na prowadzenie międzynarodowego transportu rzeczy i w ramach tej działalności wykonywany był w dniu kontroli transport drogowy. Okoliczność, że pojazdem kierowała osoba nie pozostająca w stosunku pracy i będąca przedsiębiorcą (ale nie przedsiębiorcą wykonującym transport drogowy) nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Zgodnie z art.92 ust.1 pkt 6 ustawy karze podlega podmiot wykonujący transport drogowy z naruszeniem przepisów wiążących RP umów międzynarodowych, w tym wypadku umowy europejskiej sporządzonej w Genewie w dniu 1 lipca 1970 r. i trafnie przepisy tej ustawy zostały wymienione w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd uznał, że błędnie wskazanie w podstawie prawnej art. 92 ust.5 ustawy o transporcie drogowym ale uznał to naruszenie za nie stanowiące o wadliwości decyzji w związku z art. 92 ust.1 pkt 6 pow. ustawy, którego zaskarżona decyzja nie naruszała. Pełnomocnik "W." Transport i Usługi C., C., C. S.J. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucił :1/ naruszenie prawa materialnego – art. 92 ust.1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 4 i 6 pow. ustawy poprzez ich zastosowanie, art. 7, 8 i 11 umowy europejskiej (AETR) poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz 2/ naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 92 ust.1 pow. ustawy, poprzez ich niezastosowanie, art. 134,art. 145 § 1 pkt 1 lit.b i c oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. ,poprzez ich niezastosowanie z uwagi na obrazę przez organy administracji : zasad postępowania administracyjnego – art. 6, 7, 8, 10 § 1,11 i 15 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżona decyzja była wydana bez podstawy prawnej bo powołany w niej przepis art. 92 ust.1 nie regulował kwestii czasu pracy i odpoczynku kierowcy. Powołując się w wadliwy sposób na ustawę o czasie pracy kierowców organ nie wskazał ani w podstawie prawnej ani w uzasadnieniu przepisów, które naruszył skarżący. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 92 ust.1 pkt 2 ale zacytował art.92 ust.1 pkt 10 w brzmieniu sprzed 28 września 2003 r. Ponadto organ powołał się na art. 7 i 8 AETR mimo iż nie stwierdził wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z umów międzynarodowych. Ponadto w uzasadnieniu podniesiono, że błędnie uznał Sąd kierowcę za podmiot który nie wykonuje transportu drogowego, bo zwrot "kto wykonuje transport drogowy" dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących czynności związane z transportem drogowym czyli przedsiębiorców transportowych, kierowców i inne osoby. Należy zatem ustalać na kim ciążył zakaz lub obowiązek bo hipoteza art. 92 ust.1 obejmuje różne podmioty. Błędnie zatem przyjął Sąd, że wykonywanie transportu drogowego nie może być rozumiane jako wykonywanie czynności faktycznych związanych z poruszaniem się pojazdu, za innym rozumieniem pow. przepisu przemawia także wykładnia celowościowa. Powołano się także na pismo p.o. Dyrektora Departamentu Transportu Drogowego z dnia 7 czerwca 2005 r. z którego wynika takie stanowisko jak przyjęte w skardze kasacyjnej. Nie zgodzono się z uznaniem wadliwie powołanego przepisu za wadę bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną decyzja była wydana z rażącym naruszeniem art. 107 §1 i 3 k.p.a. bo nie wskazywała podstawy prawnej i jej nie wyjaśniała, naruszała także powołane zasady postępowania, w tym m.in. zasadę zapewniania stronom udziału w każdym stadium postępowania, bo decyzja I instancji została wydana w dniu przeprowadzenia kontroli. Tym samym naruszony został przepis art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. bo strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie uchylając decyzji obarczonej tyloma wadami prawnymi Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy podnieść, że stan prawny w rozpoznawanym zakresie zmieniał się wielokrotnie i powoływanie się – w odniesieniu do decyzji z dnia [...] - na opinię organu z dnia 7 czerwca 2005 r. nie może przesądzać o prawidłowości bądź nieprawidłowości wykładni dokonanej w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy. Podstawowy zarzut skargi sprowadza się do odmiennej oceny odpowiedzialności skarżącego wywodzonej z przepisu art. 92 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.). Odpowiedzialność o jakiej mowa w powołanym przepisie ma charakter obiektywny, znajduje zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia naruszenia prawa i to niezależnie od tego , kto prowadził pojazd samochodowy. Skoro w rozpoznawanej sprawie kierowca pojazdu w oparciu o umowę cywilnoprawną świadczył usługi na powierzonym pojeździe a Spółka była jego dysponentem, to w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji wyłącznie przewoźnik był podmiotem, który - w oparciu o licencję - wykonywał transport drogowy. Tym samym to przedsiębiorstwo "wykonywało transport drogowy" a nie kierowca, który tylko prowadził pojazd. Za działalność przedsiębiorstwa, wynikającą m.in. z postanowień art. 11 w zw. z art. 7 i 8 Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r., Nr 94, poz.1087) ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo poprzez osobę lub organy, które je prowadzą. To na nich spoczywał ciężar odpowiedzialności administracyjnej za ewentualne skutki działań osób, którymi w swojej działalności gospodarczej się posługują. Taki kierunek wykładni jaki przyjęły organy administracji a następnie podzielił Sąd w zaskarżonym wyroku potwierdzają zmiany w interpretowanym przepisie. Po ostatniej nowelizacji (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz.1497) przepis art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym otrzymał brzmienie następujące "Kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem , naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów...". Dopiero takie brzmienie powołanego przepisu daje podstawę do odmiennej wykładni niż przyjęta. Przechodząc do zarzutów naruszeń prawa procesowego trzeba podnieść, że zarzut odnoszący się do nieuwzględnienia przez Sąd naruszenia prawa materialnego z uwagi na powyższe rozważania nie mógł być uznany za zasadny. Przepis art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma dwa paragrafy o różnej treści (jeden dotyczy granic rozstrzygnięcia a drugi zakazu wydawania orzeczenia na niekorzyść ,chyba że Sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonego aktu lub czynności)i nie wiadomo naruszenia którego miał dopuścić się Sąd, tym bardziej że, oddalając skargę, Sąd nie wydaje orzeczenia na niekorzyść skarżącego bo nie pogarsza jego sytuacji prawnej. To naruszenie przepisów procedury, podobnie jak naruszenie art.145 § 1 pkt 1it.b i c oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. powiązane z niezastosowaniem przez Sąd w sytuacji obrazy przez organy administracji przepisów k.p.a. określających zasady postępowania administracyjnego, wymogi co do uzasadnienia i istnienie przesłanek do wznowienia – nie może być uznane za zasadne. Wskazane zarzuty są sformułowane wadliwie, dotyczą bowiem, poprzez wskazane przepisy k.p.a. obok "zwykłych" naruszeń procedury także naruszeń kwalifikowanych (istnienia przesłanek wznowienia postępowania, przesłanek nieważności decyzji) o odmiennym przecież charakterze. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania decyzji zawarte w niej rozstrzygnięcie miało, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, podstawę prawną i pomyłkowe oznaczenie punktu przepisu art. 92 ust.1, przy jednoczesnym powołaniu postanowień wynikających z umowy międzynarodowej, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.