I OSK 104/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Witold Falczyński Anna Lech (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 355/06 w sprawie ze skargi S. Ł. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od S. Ł. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. kwotę 220 /dwieście dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 października 2006r., sygn. akt III SA/Gd 355/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235) oraz art. 104 k.p.a., Dyrektor Zakładu Karnego w K. odmówił przyznania S. Ł. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że skoro mąż S. Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...] otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w zamian za nie zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 85 wskazanej ustawy, to należało uznać go za funkcjonariusza, którego prawo do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane. Podkreślono, że lokalu mieszkalnego, zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 1 pkt 1-3 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, nie przydziela się funkcjonariuszowi, którego małżonek jest właścicielem lub współwłaścicielem w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na tę decyzję S. Ł. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podnosząc, że utraciła ona prawo do pomocy finansowej wskutek tego, że jej mąż jako funkcjonariusz otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Skarżąca wskazała, że ani ona, ani jej małżonek nie są właścicielami lub współwłaścicielami w części odpowiadającej co najmniej przysługującej jej powierzchni mieszkaniowej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oraz, że nie zbyli własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Podniesiono, że ustawodawca w sposób wyczerpujący w art. 91 ust. 1 w pkt 1-4 zawarł katalog zamknięty sytuacji, w których funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego, w związku z czym, w ocenie skarżącej, ustawodawca nie pozbawił prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariusza, którego małżonek będący także funkcjonariuszem uzyskał prawo do przyznania pomocy finansowej. Zdaniem S. Ł., jeśli oboje małżonkowie są funkcjonariuszami w służbie stałej, spełniającymi kryteria do przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego im nie przydzielono, to każde z nich ma prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oraz pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wskazano, że pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie można traktować jako świadczenia tożsamego z uzyskaniem lokalu mieszkalnego, ani też jako ekwiwalentu pieniężnego za lokal mieszkalny. Wyrokiem z dnia 26 października 2006r., sygn. akt III SA/Gd 355/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu skarżąca nie spełniała przesłanek wykluczających prawo do uzyskania lokalu w drodze decyzji administracyjnej, nie jest bowiem taką przesłanką uzyskanie przez współmałżonka pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie art. 90 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej. W odniesieniu bowiem do współmałżonka funkcjonariusza negatywne przesłanki nabycia prawa do przydziału lokalu wiążą się jedynie z faktycznym zajmowaniem domu lub lokalu mieszkalnego o określonej powierzchni lub z prawem własności takiego domu lub lokalu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie jest dopuszczalna rozszerzająca, celowościowa wykładnia prowadząca do ograniczenia ustawowych praw obywateli w sytuacji, gdy interpretacja językowa przepisów ustawy wykluczających nabycie prawa nie budzi żadnych wątpliwości. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w G., radca prawny R. C., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 85 ust. 1 i 2 , art. 86 oraz art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz pominięcie art.. 92 ust. 2 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że możliwość skompensowania braku lokalu mieszkalnego małżonków - obojga funkcjonariuszy - następuje już w momencie przyznania np. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jednemu z małżonków funkcjonariuszy. Powołując się na art. 85 ust. 1 w związku z art.. 92 ust. 2 ustawy wskazano, że jeżeli małżonek funkcjonariusza, bądź też sam funkcjonariusz, nie spełnia pozytywnych przesłanek do przydziału lokalu mieszkalnego, winien być traktowany jako osoba która jest zaspokojona pod względem praw mieszkaniowych, o czym stanowi art. 85 ust. 1 w związku z art.. 92 ust. 2 ustawy. Zdaniem organu skoro mąż S. Ł. skorzystał ze świadczenia zastępczego określonego art. 90 ust. 1 ustawy, to w niniejszej sprawie realizacja świadczenia głównego, jakim jest przydział lokalu wobec dwojga małżonków jest niemożliwa. W związku z tym, jeżeli S. Ł. nie spełnia warunków do przydziału lokalu, nie może skorzystać z pomocy finansowej na jego uzyskanie, bowiem powinna być traktowana jako osoba, która otrzymała fundusze zamiast lokalu, o czym stanowi art. 92 ust. 2 wskazanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Wskazać należy, że przepis art. 90 powołanej ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. W ocenie Sądu gramatyczna wykładnia art. 85 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 wskazanej ustawy prowadzi do wniosku, iż przysługujące funkcjonariuszowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Pomoc ta jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który nie ma lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, do otrzymania lokalu mieszkalnego. Dlatego też przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu możliwe jest tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz taki spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast jeśli funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to nie spełnia on warunków do uzyskania prawa pomocy finansowej ( por. też uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie OPS 1/99, publ. ONSA 1999 nr 3 poz. 77 ). Wskazać wypada, że powołana uchwała dotyczy wprawdzie funkcjonariuszy policji, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnione w tej uchwale problemy prawne są tożsame z problemami występującymi w ustawie o Służbie Więziennej. Zdaniem Sądu prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego funkcjonariusza. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby funkcjonariusz w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie z przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 85 ustawy. Tak rozumianemu uprawnieniu funkcjonariusza odpowiadają obowiązki organów Służby Więziennej zaspokojenia tego prawa. Oznacza to, że jeżeli funkcjonariusz ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 85 ustawy. Prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego jak już wyżej wskazano, jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza Służby Więziennej. Omawiane uprawnienia funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 91 ustawy. Zgodnie z tym przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się funkcjonariuszowi zajmującemu, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom. (...). A więc ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w 90 ust. 1 ustawy nie przysługują policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 91 ust. 1, pkt 1-4 ustawy. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu wiązać zatem należy tylko z taką sytuacją, w której funkcjonariusz spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 87 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast jeśli funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez ustawę (art. 91 ustawy), to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu ( art. 85 ustawy ). W konsekwencji funkcjonariusz taki nie spełnia niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej (określonej w art. 90 ust. 1 ustawy). Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy Sąd miał również na uwadze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie wyrażał stanowisko, że zasada równości nie wyklucza różnicowania sytuacji prawnej adresatów normy prawnej, jeżeli to zróżnicowanie znajduje uzasadnienie w odrębnościach sytuacji prawnej lub faktycznej poszczególnych kategorii adresatów (wyrok z 16 grudnia 1997 r., K. 8/97. OTK w 1997 r., poz. 30, wyrok z 13 kwietnia 1999 r.. K. 36/98, OTK ZU Nr 3/1999, poz. 40). Należy bowiem wskazać, iż cechą wspólną adresatów powyżej wskazanych przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. jest odniesienie ich do funkcjonariuszy Służby Więziennej, cechą różnicującą zaś posiadanie lub nieposiadanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Ograniczenie zakresu podmiotowego funkcjonariuszy Służby Więziennej uprawnionych do pomocy finansowej udzielanej w celu nabycia mieszkania do tych, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych jest zgodne z celem, dla którego została wprowadzona w ustawie o Służbie Więziennej szczególna pomoc dla funkcjonariuszy w uzyskaniu mieszkania - umożliwienia im zamieszkania w miejscu pełnienia służby. Należy jednak podkreślić, że przewidziana ustawą pomoc finansowa w celu nabycia mieszkania nie została ukształtowana jako prawo z tytułu pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej. Pomoc ta jest tylko jedną z przewidzianych ustawą form pomocy tym funkcjonariuszom w uzyskaniu mieszkania w miejscu pełnienia służby. W przeciwnym razie musiałaby być traktowana jako przywilej funkcjonariuszy, budzący wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli. W niniejszej sprawie przyznanie małżonkowi S. Ł. pomocy finansowej, która może być przyznana wyłącznie na uzyskanie mieszkania oznacza, że mąż skarżącej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a zatem skarżąca nie spełnia warunków określonych w art. 85 powołanej ustawy o Służbie Więziennej do uzyskania lokalu mieszkalnego, a więc także pomocy finansowej na jego uzyskanie. W związku ze wskazanymi wyżej wywodami uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.