I OSK 1049/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1828/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta m. st. Warszawy na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2021 r., I SA/Wa 1828/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta [...] na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Finansów, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że brak poczynienia przez organ ustaleń faktycznych w odniesieniu do aktualnych danych geodezyjno-katastralnych nieruchomości, uchybia dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, podczas gdy gromadzenie materiału dowodowego w tym zakresie nie jest konieczne do prawidłowego podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, natomiast może wpływać na nieuzasadnione wydłużenie postępowania i zwiększanie jego kosztów (powołanie biegłego); 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w zakresie pozyskania informacji dotyczących aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych nieruchomości, podczas gdy organ podejmował wszelkie czynności, do których był zobligowany, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (wydania decyzji administracyjnej), natomiast uzyskanie powyższych wiadomości pozostaje poza podstawowym przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ i nie jest konieczne do prawidłowego podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie, że wydanie decyzji przez organ nastąpiło w sposób wykraczający poza granice określone zasadą swobodnej oceny dowodów, podczas gdy ocena znaczenia i wartości poszczególnych dowodów w sprawie została przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu zebranego materiału dowodowego, natomiast z pominięciem okoliczności, co do których gromadzenia organ nie był bezwzględnie zobowiązany (aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych nieruchomości); 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U.1968.17.109), dalej jako "rozporządzenie", przez błędne uznanie, że brak określenia w decyzji organu aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych lub wieczystoksięgowych nieruchomości skutkuje jej kwalifikowaną wadą, podczas gdy umieszczanie powyższych informacji nie jest obowiązkowe (nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji), a tym samym ich zawarcie albo nie, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia organu; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U.1968.12.65), dalej jako "ustawa z 1968 r.", przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla wydania decyzji konieczne jest poczynienie ustaleń w odniesieniu do aktualnych danych geodezyjno-katastralnych nieruchomości lub wieczystoksięgowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że z uwagi na charakter prawny decyzji podejmowanej w trybie ustawy z 1968 r. (decyzja deklaratoryjna), gromadzenie tego typu danych w sposób oczywisty wykracza poza zakres ustawowych zadań organu, wynikających z tych przepisów; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym (zbyt szerokim) określeniu przedmiotu postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z 1968 r., wyrażającym się koniecznością pozyskania oraz przyporządkowania historycznych oznaczeń nieruchomości oznaczeniom współczesnym, podczas gdy przedmiotem postępowania jest stwierdzenie wystąpienia "stanu przejścia" historycznie określonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w związku z zawarciem odpowiedniej międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych (konkretnego układu indemnizacyjnego); 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepis jako obowiązkowy składnik decyzji wymienia aktualne oznaczenie geodezyjno-katastralne nieruchomości (nr działki, nr obrębu geodezyjnego, oznaczenie powierzchni) oraz aktualne oznaczenie w księdze wieczystej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że powyższe informacje nie stanowią obligatoryjnego elementu decyzji, a tym samym ich zawarcie albo nie w decyzji pozostaje bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia. Na podstawie ww. zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, natomiast w sytuacji uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Skarbu Państwa – Prezydenta [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa – Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zajęte w sprawie stanowisko zostało umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak mając na uwadze, że zarzuty kasacyjne podniesione w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są jedynie konsekwencją zarzucanego naruszenia prawa materialnego, to ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ocena ta determinować będzie wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów procesowych. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną pozostaje wykładnia przepisów ustawy z 1968 r. oraz ww. rozporządzenia. Zagadnienie prawne podnoszone w skardze kasacyjnej nie jest nowe i było już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który konsekwentnie wskazywał, iż decyzja stwierdzająca nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości w trybie przepisów art. 2 ustawy z 1968 r. i § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia narusza prawo, w sytuacji gdy organ nie wskazał w tej decyzji oznaczenia nabywanej przez Skarb Państwa nieruchomości według aktualnych danych zawartych w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków, a poprzestał jedynie na historycznym oznaczeniu nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2023 r., I OSK 2333/21; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2023 r., I OSK 3159/19; wyrok NSA z dnia 1 października 2024 r., I OSK 1106/21; wyrok NSA z dnia 22 października 2024 r., I OSK 1086/21; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2025 r., I OSK 2294/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stanowisko to pozostaje aktualne także w okolicznościach niniejszej sprawy/ W badanej sprawie jest jasne, iż przedmiotowa nieruchomość, położona w W. przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...], została przejęta na rzecz Gminy [...] na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U.1945.50.279), dalej jako "dekret warszawski". Niesporne jest także, że A.C., obywatelce [...], będącej współwłaścicielką ww. nieruchomości, w związku z powyższym przejęciem nieruchomości przyznanie zostało przez Komisję [...] odszkodowanie za utratę ww. nieruchomości, na podstawie tzw. układu indeminizacyjnego, zawartego w dniu [...] lipca 1960 r. między Rządem [...] a Rządem [...]. W zamian za przyznane odszkodowanie była właścicielka zrzekła się wszelkich przynależnych jej uprawnień związanych z tym mieniem na rzecz Rządu Polskiego. W tej sytuacji Sąd I instancji zgodził się z organem, iż w takiej sytuacji zaistniały przesłanki do wydania deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście prawa własności ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Decyzja ta stałaby się podstawą dokonania wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela tej nieruchomości. Skoro zatem wydawana na gruncie ustawy z 1968 r. decyzja ma stanowić podstawę ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa w miejsce dotychczasowego właściciela (współwłaściciela), to decyzja stwierdzająca owe nabycie własności winna w sposób jednoznaczny wskazywać nabytą nieruchomość. Obowiązujący w tym zakresie przepis § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia stanowił, iż decyzja, o której mowa w § 1 rozporządzenia, powinna zawierać imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela nieruchomości, jej miejsce położenia, ze wskazaniem w miarę możności ulicy i numeru nieruchomości, jak również oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej. Decyzja dotycząca wieczystego użytkowania lub ograniczonych praw rzeczowych, powinna określać ich treść, osobę dotychczas uprawnioną do korzystania z tych praw oraz nieruchomość, na której je wpisano, ze wskazaniem położenia i oznaczenia w księdze wieczystej tej nieruchomości. Mając na uwadze, iż zaskarżona decyzja naruszała prawo w powyższym zakresie bowiem nie zawierała oznaczenia przedmiotowej nieruchomości według aktualnych danych, a jedynie odwoływała się do wieczystoksięgowego oznaczenia nieruchomości z daty jej wywłaszczenia na podstawie dekretu warszawskiego, to trafnie wskazał Sąd I instancji, iż tego rodzaju oznaczenie nieruchomości uniemożliwia w istocie dokonanie wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa do nabytej nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zawarte w § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia dane identyfikujące nieruchomość są szczególnie istotne przy oznaczaniu nieruchomości podlegającej przejęciu w trybie dekretu z 1968 r. Temu waśnie służyły identyfikujące nieruchomość oznaczenie geodezyjno-katastralne, w postaci: numeru działki, obrębu geodezyjnego w jakim jest położona, powierzchni. Numer działki jest bowiem desygnatem konkretnej powierzchni gruntu, z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa. Funkcjonuje on w obrocie prawnym jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość i ukształtowanie terenu z czym wiążą się konkretne prawa.(vide: wyrok NSA z dnia 31 maja 2019 r. II OSK 1747/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Bez takiej identyfikacji, wątpliwa staje się możliwość wykonania takiej decyzji. Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej musi zaś być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji, a jego rzeczywistej treści nie można domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji. Uwzględniając zatem cel, w jakim ma być wydana decyzja na podstawie art. 2 dekretu z 1968 r., a także treść § 2 ww. rozporządzenia, przepisy te należy rozumieć w ten sposób, że elementem obligatoryjnym decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa określonej nieruchomości, jest precyzyjne opisanie przejmowanej nieruchomości, tak aby możliwe było dokonanie wpisu w księdze wieczystej tegoż prawa. Wprawdzie zgodzić się trzeba z organem, że zaskarżona decyzja ma charakter deklaratoryjny i w sposób oczywisty odnosi się do zdarzeń prawnych o charakterze historycznym, ale powyższe nie zwalnia organu od obowiązku prawidłowego określenia nieruchomości będącej przedmiotem omawianej decyzji, a zatem w taki sposób, aby aktualnie możliwe było dokonanie stosownego wpisu w księdze wieczystej. Należy także zauważyć, iż układy indemnizacyjne, w tym ten zawarty w dniu [...] lipca 1960 r. między Rządem [...] a Rządem [...] nie stanowiły wystarczającej podstawy prawnej do udokumentowania w księgach wieczystych przejścia na rzecz Skarbu Państwa konkretnych praw obywateli państw obcych (układy te został ani ratyfikowane, ani opublikowane), a zatem konieczne stało się ustawowe uregulowanie kwestii przejścia na Skarb Państwa nieruchomości, za których przejęcie Państwo Polskie wypłaciło odszkodowanie na mocy tych układów. Taką regulację prawną zawiera ustawa z 1968 r. Powyższa regulacja prawna winna być zatem tak rozumiana aby przez opis przejmowanej nieruchomości, odwołujący się do aktualnych informacji o nieruchomości, efektywnie umożliwić wpisane Skarbu Państwa w księdze wieczystej. To bowiem decyzja wydawana przez Ministra Finansów w trybie art. 2 ustawy z 1968 r., a nie żadna inna, jest podstawą dokonania wpisu prawa Skarbu Państwa do księgi wieczystej (vide: wyrok SN z dnia 16 czerwca 2009 r., V CSK 458/08, Lex nr 527157). Tym samym decyzja ta winna spełniać wymogi właściwe dla podstawy prawnej dokonania stosownego wpisu w księdze wieczystej. Trafnie w takiej sytuacji wskazał Sąd I instancji, iż nie jest możliwa akceptacja sytuacji, w której będzie zachodziła rozbieżność pomiędzy określeniem nieruchomości zawartym w żądaniu wniosku skierowanego do sądu wieczystoksięgowego, odwołującego się do aktualnych danych nieruchomości, a treścią decyzji, która stanowi jego podstawę prawną, wskazującą nieruchomość w jej historycznym, a zatem najczęściej nieaktualnym oznaczeniu. Na gruncie powyższych uwag, tyczących charakteru prawnego decyzji wydanej na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r., nieuprawnione jest oczekiwanie organu, iż ustalenie aktualnych danych obejmujących nieruchomość, która przeszła w powyższym trybie na rzecz Skarbu Państwa, należy do obowiązków starosty – jako reprezentującego Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Powyższe pozostaje powinnością Ministra Finansów w toku sprawy rozstrzyganej na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r., Powyższa wykładnia prawa materialnego, ugruntowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza niezasadność zarzutów kasacyjnych podniesionych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. To z kolei przekłada się na ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Brak w zaskarżonej decyzji ustaleń wymaganych ww. przepisami prawa materialnego, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia organu na nieprecyzyjnych danych dotyczących oznaczenia nieruchomości, wskutek użycia jedynie adresu oraz dawnego oznaczenia nieruchomości, z pominięciem informacji o jej aktualnej powierzchni, geodezyjnym oznaczeniu, położeniu i granicach, co nie pozwala w sposób jednoznaczny na zidentyfikowanie przejętej nieruchomości w aktualnych rejestrach i ewidencjach, świadczy o istotnym naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższe trafnie wytknął Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję. Tym samym zaskarżonym wyrokiem nie doszło do naruszenia ww. przepisów k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.