I OSK 1057/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant: asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 467/17 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II (drugim) i zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz M. G. kwotę 1.000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. Zaskarżonym wyrokiem z 26 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Po 467/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku uwzględnienia skargi M. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Prezydent Miasta Poznania na podstawie art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz uchwały Rady Miasta Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r., nr 83, poz. 1717) ustalił skarżącej opłatę adiacencką w wysokości 2.364,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej [...], spowodowanego wybudowaniem drogi. Wysokość opłaty, jak wynika z uzasadnienia decyzji i akt sprawy, ustalona została w oparciu o sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy wskazujący na wzrost wartości nieruchomości skarżącej spowodowany wybudowaniem drogi na kwotę 4.729 zł. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła, że została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się w sprawie, albowiem o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie organ powiadomił bezpośrednio ją, a nie jej pełnomocnika. Ponadto zakwestionowała poprawność sporządzonego operatu szacunkowego, wskazując że jedna z transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania w celu ustalenia wartości nieruchomości przed urządzeniem drogi dotyczy nieruchomości położonej przy ulicy Bobrownickiej, która jest drogą urządzoną, co świadczy o niewłaściwym doborze transakcji przyjętych do porównania. Zarzuciła też, że rzeczoznawca nie uwzględnił w wycenie specyficznego położenia jej nieruchomości względem wybudowanej drogi, albowiem jej nieruchomość nie ma do niej bezpośredniego dostępu. Dostęp ten ma zapewniony przez działkę gminną nr [...] przy czym wymaga to utrzymywania odpłatnej służebności gruntowej. Do odwołania skarżąca dołączyła dokumenty wskazujące na istnienie takiej służebności. Decyzją z [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu, odnosząc się do ww. zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że wykorzystanie przez rzeczoznawcę transakcji nieruchomością położoną w rejonie ul. [...] (obecnie [...]) nie miało wpływu na ustalony w operacie wzrost wartości nieruchomości. W odniesieniu natomiast do zarzutów nieuwzględnienia w wycenie konieczności utrzymywania służebności gruntowej dla nieruchomości skarżącej wskazało, że zgodnie z zawartym w operacie opisem stanu prawnego nieruchomości, biegłemu znana była okoliczność istnienia takiej służebności, jednak nie stwierdził on wpływu tego prawa na wartość nieruchomości. Poza tym, nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] ujawniona jest w ewidencji gruntów jako użytek "dr"- droga i została zabudowana drogą w trakcie inwestycji. Kolegium nie podzieliło też zarzutu naruszenia zasady pozbawienia udziału strony w postępowaniu, wskazując że pomimo iż o zebraniu materiału dowodowego nie zawiadomiono pełnomocnika strony, to jednak, jak wynika z akt, umożliwiono mu przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 2016 r. wgląd w akta sprawy i sporządzania z nich notatek. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uchylając zaskarżoną decyzję, przychylił się do stanowiska skarżącej co do niewłaściwego zbadania przez organ odwoławczy prawidłowości operatu w zakresie doboru transakcji przyjętych do porównania, a mianowicie niewyjaśnienia uwzględnienia nieruchomości przy ul. [...] w grupie transakcji nieruchomościami według stanu przed wybudowaniem drogi. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższa kwestia wymagała szerszego wyjaśnienia przy udziale rzeczoznawcy, który sporządził w niniejszej sprawie operat. Nie tylko nieuprawniona, ale i gołosłowna była bowiem samodzielna ocena organu, iż kwestia uwzględnienia w operacie - w grupie transakcji nieruchomości wg stanu przed wybudowaniem drogi - nieruchomości położonej przy ul. [...], która wedle skarżącej stanowi drogę urządzoną, nie miała wpływu na wartość wycenianej nieruchomości. W tym zakresie organ odwoławczy powinien był na podstawie art. 136 K.p.a. zwrócić się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie, zważywszy, że – jak samo Kolegium słusznie stwierdziło – kwestia doboru transakcji nieruchomościami i ich cech leży w gestii biegłego, a nie organu orzekającego o ewentualnym wzroście wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu uchybienie procesowe w powyższym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku ewentualnego podważenia rzetelności doboru przez biegłego transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej konieczna może być albo korekta sporządzonego operatu w zakwestionowanym zakresie albo powtórne jego sporządzenie, co niewątpliwie może również wpłynąć na wartość wyceny działki skarżącej, a przez to i na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej. Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi zarówno w zakresie nie wzięcia pod uwagę położenia nieruchomości skarżącej względem wybudowanej drogi i konieczności korzystania w tym zakresie z odpłatnej służebności gruntowej, jak i naruszenia prawa strony co do zapoznania się z materiałem sprawy przed organem pierwszej instancji. Odnośnie pierwszej kwestii przyjął, że wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są wystarczające dla uznania że podnoszona przez skarżącą kwestia została należycie zbadana i nie miała wpływu na wysokość ustalonej opłaty. Stwierdził, że kwestia ewentualnego dostępu do drogi publicznej z działki skarżących poprzez inną działkę (w tym przypadku nr [...]) nie ma wpływu na ocenę wzrostu wartości nieruchomości skarżących w związku z wybudowaniem drogi w ulicy [...]. Okoliczność ta, jak wskazał Sąd, w tym samym stopniu wpływała bowiem na wartość nieruchomości skarżących zarówno przed, jak i po wybudowaniu drogi i nie miała jakiegokolwiek wpływu na zmianę tej wartości. Odnośnie z kolei co do pominięcia pełnomocnika skarżącej w doręczeniu mu zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w sprawie co do zebranych dowodów i materiałów to Sąd uznał, że nie miało to wpływu na wynik sprawy skoro, jak wynika z akt pełnomocnik dwukrotnie zapoznawał się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Uchylając decyzję organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uzupełnił postępowanie dowodowe w zakresie wyjaśnienia kwestii uwzględnienia przy szacowaniu przedmiotowej nieruchomości transakcji nieruchomością zlokalizowaną przy ul. [...] jako transakcji nieruchomością wg stanu przed wybudowaniem drogi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca. W jej podstawach wskazała na naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 ust 1 w zw. z art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że kwestia dostępu do drogi publicznej z działki skarżącej przez inną działkę nie ma wpływu na ocenę wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem drogi na ul. [...]; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie, że pełnomocnik skarżącej nie został prawidłowo powiadomiony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i zamiarze rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji I instancji; 3. art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.) przez niezasądzenie na rzecz skarżącej pełnej kwoty kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw pomimo uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do oceny jej dwóch zarzutów zawartych w skardze. Argumentowała, że brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej wpływa na wartość nieruchomości wycenionej zarówno przed jak i po wybudowaniu drogi. Wskazała na treść § 40 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zgodnie z którym przy określeniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej. Podniosła, że Sąd nie mógł samodzielnie ocenić tej kwestii bez udziału rzeczoznawcy. Sam fakt, że wartość nieruchomości nie ulegnie zmianie przed i po wybudowaniu urządzeń nie oznacza, że brak bezpośredniości dostępu do wybudowanej drogi nie wpływa na wartość nieruchomości. Uzasadniając z kolei naruszenie art. 10 i 40 § 2 K.p.a. podniesiono, że pogląd Sądu pierwszej instancji oznacza, że "gorzej" traktowany jest pełnomocnik aktywny, który zapoznał się z aktami sprawy niż pełnomocnik bierny. Co do zasądzonych kosztów postępowania wytknięto natomiast, że ich wysokość w zakresie wynagrodzenia pełnomocnika powinna być ustalona stosownie do przepisów powołanych w zarzucie i była zależna od wartości przedmiotu zaskarżenia, która to wartość w rozpoznawanej sprawie wynosiła 2.364,50 zł i skutkowała koniecznością ich ustalenia w wysokości 900 zł. Łączna wysokość podlegających zwrotowi kosztów wynosiła zatem 1000 zł podczas gdy Sąd zasądził jedynie 550 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna. Orzekając w jej granicach - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. - za zasadny, aczkolwiek skutkujący wyłącznie zmianą oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku, uznano pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej sprowadzający się do nienależytego wyjaśnienia wartości nieruchomości w kontekście jej charakterystycznego położenia względem wybudowanej drogi. I wprawdzie wielkość działki nr [...] oddzielającej nieruchomość skarżącej od drogi publicznej jest niewielka, a w decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że "(b)ezpośredni dostęp do wybudowanej drogi zapewniony został poprzez dwa wjazdy i wejście na nieruchomość", to jednak nie sposób wykluczyć bez zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy, że fakt, iż dostęp ten regulowany jest za pomocą służebności gruntowej nie ma wpływu na wartość nieruchomości. Okoliczność ta była podnoszona przez skarżącą w odwołaniu. Kolegium przyjęło, że wobec tego, iż rzeczoznawca w opisie nieruchomości wskazał na istnienie służebności to oznacza, że nie miało to znaczenia. Poza tym, jak podniosło Kolegium, działka nr [...] została zabudowana drogą w trakcie inwestycji. Tymczasem, znajdujące się w aktach sprawy decyzje o lokalizacji inwestycji drogowej dotyczące budowy drogi w ulicy [...] nie potwierdzają, aby działka [...] była objęta realizowaną inwestycją. Okoliczność ta nie została zatem prawidłowo wyjaśniona, a Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że kwestia ta została należycie wyjaśniona przez organ. Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 i 40 § 2 K.p.a. Do naruszenia tych przepisów niewątpliwie w toku postępowania doszło, tym niemniej ocena Sądu pierwszej instancji, że naruszenie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy była prawidłowa. Zapoznanie się przez pełnomocnika z aktami sprawy w których znajdowało się zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie błędnie skierowane do strony zamiast do pełnomocnika wykluczyło wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Zapoznając się z aktami sprawy pełnomocnik powziął bowiem informację o zakończeniu postępowania dowodowego. Argumentacja, że w ocenie zaistniałego naruszenia mniej korzystnie traktowany jest pełnomocnik aktywny niż pełnomocnik bierny nie podważa prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji. Ocena zaistniałych w toku postępowania administracyjnego naruszeń proceduralnych zawsze zależy i od wagi naruszenia, i od zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych. Zasadny i skutkujący zmianą wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania jest natomiast zarzut trzeci. Rzeczywiście, orzekając o kosztach postępowania Sąd nie dostrzegł, że wysokość wynagrodzenia pełnomocnika zależała od wartości przedmiotu zaskarżenia i stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych powinna wynosić łącznie z kwotą wpisu - jak prawidłowo obliczono w skardze kasacyjnej - 1000 zł. Wobec powyższego, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylono wyrok w punkcie II w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania i zasądzono od organu na rzecz skarżącej kwotę 1000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną jako bezzasadną, przy czym w odniesieniu do jednego z zarzutów przyjęto, że wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 P.p.s.a.). Podkreślić należy, że zmiana oceny prawnej zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje, że wiążące są w tym zakresie wskazania zawarte w orzeczeniu sądu drugiej instancji. Tym samym w okolicznościach sprawy organ odwoławczy powinien uwzględnić zarówno przyczyny z powodu których Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję, jak i okoliczności zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Oczywiście w pierwszej kolejności organ odwoławczy zbada czy z uwagi na upływ czasu, jaki miał miejsce od daty sporządzenia operatu szacunkowego istnieje jeszcze w świetle przepisów prawa możliwość wydania na jego podstawie merytorycznej decyzji w sprawie, a jeżeli nie, to uwzględni, że zmiana okoliczności faktycznych (w tym przypadku upływ terminu ważności operatu i niemożność jego dalszego wykorzystania) może uzasadniać odstąpienie od związania zaleceniem Sądu pierwszej instancji co do konieczności wyjaśnienia sprawy w ramach postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Zauważyć bowiem należy, że w chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji (26 października 2017 r.) istniała jeszcze prawna możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z operatu sporządzonego 8 kwietnia 2016 r. (por. art. 156 ust. 4 u.g.n.), stąd nie zachodziła potrzeba wyeliminowania decyzji pierwszoinstancyjnej przy wykorzystaniu trybu z art. 135 P.p.s.a. Kontrola kasacyjna wykluczała natomiast uwzględnienie upływu czasu jako elementu mającego jakiekolwiek znaczenie dla prawidłowości zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z oddaleniem skargi kasacyjnej i uwzględnieniem jej jedynie w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie umożliwiają ich zasądzenia nawet w przypadku gdy wyrok mimo błędnego uzasadnienia (całkowicie lub częściowo) odpowiada prawu. Z kolei zmiana orzeczenia jedynie w zakresie kosztów postępowania, które to koszty są – co do zasady - odrębnie zaskarżane zażaleniem wolnym od opłat, też nie uprawniała do ich przyznania za instancję odwoławczą. Należy mieć na względzie, że regulacje zawarte w przepisach art. 200, 203 i 204 P.p.s.a. są wyjątkiem od reguły wyrażonej w art. 199 P.p.s.a. zgodnie z którą "(s)trony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Wobec tego, że w okolicznościach sprawy przepisy szczególne nie uprawniały do zasądzenia na rzecz skarżącej od organu poniesionych przez nią kosztów postępowania kasacyjnego winna je ona ponieść we własnym zakresie.