I OSK 1061/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1416/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonanie przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1416/13, oddalił skargę J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonanie przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] marca 2013r., nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 169, poz. 115 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. N. i R. A. o wyrażenie zgody na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr 63/2 w W. (gmina M.), zezwolił na przebudowę ww. zjazdu indywidualnego, z określonymi w decyzji zastrzeżeniami. J. K. – właściciel działki 64/2 – złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie organ powołał art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 77 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ podał, że droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych na rozpatrywanym odcinku została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Podniósł, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że w analizowanej sprawie taka wyjątkowa sytuacja wystąpiła i zarządca drogi krajowej nr [...] wydał zgodę na przebudowę przedmiotowego zjazdu. Stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie organizacji ruchu dla analizowanego odcinka drogi krajowej nr [...] (arkusz nr 109, skala 1:1000, wyrysu mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, szkicu wyznaczenia punktów granicznych, wniosku strony z dnia 7 stycznia 2013 r., wydruku z elektronicznej księgi wieczystej dla działki nr 63/2 i nr 64/2, wypisów z rejestrów gruntów, notatki służbowej z dnia 28 stycznia 2013 r. i dokumentacji fotograficznej. Organ wskazał, że działka nr 63/2 posiada dostęp do drogi publicznej, lecz jest to jednak dostęp iluzoryczny. Szerokość zjazdu w obrębie działki nr 63/2 wynosi obecnie ok. 1,30 m, co uniemożliwia wjazd na działkę nie tylko sprzętu rolniczego, ale i samochodów osobowych. Organ stwierdził, że mając na uwadze szerokość zjazdu na wysokości działki nr 63/2, brak zgody właściciela działki nr 64/2 na korzystanie z części zjazdu zlokalizowanej na wysokości jego działki oraz to, że zostały spełnione wymagania bezpieczeństwa ruchu na drodze, zarządca drogi krajowej nr [...] nie miał podstaw do wydania decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu. W odniesieniu do braku zgody J. K. na wykonanie przebudowy zjazdu oraz braku dokonania z nim uzgodnienia, organ podniósł, że przebudowa obejmuje wyłącznie granice działki nr 63/2. Zaznaczył, że z żadnego zapisu ustawy o drogach publicznych, ani innej normy prawnej, nie wynika obowiązek wspólnego i zgodnego współdziałania podczas przebudowy zjazdu. Przebudowa zjazdu nie dotyczy wspólnej nieruchomości, a jedynie zmiany pasa drogi, który nie stanowi własności żadnego z właścicieli nieruchomości. Przedmiotowa przebudowa wykonana będzie jedynie w granicach działki nr 63/2 w taki sposób, aby umożliwić swobodny dostęp działki nr 63/2 do drogi krajowej nr [...] bez konieczności korzystania, jak do tej pory, ze zjazdu znajdującego się w granicy działki nr 64/2. Uprawnienia właścicielskie do działki nr 64/2, w ocenie organu, nie będą naruszone. Organ wskazał nadto, iż w niniejszym przypadku nie zachodziła konieczność wskazywania sposobu zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki nr 64/2 w trakcie wykonywania przebudowy istniejącego zjazdu, bowiem ta część zjazdu, która zlokalizowana jest na wysokości działki nr 64/2 nie jest przedmiotem przebudowy i pozostaje w stanie niezmienionym. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że przedmiotowa przebudowa nie narusza prawa własności właściciela działki nr 64/2 i obowiązujących przepisów prawa oraz pozwoli na swobodniejszy dostęp działki nr 63/2 do drogi publicznej. Stan faktyczny został zaś ustalony na podstawie wskazanych dokumentów, zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. Na powyższą decyzję J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1) naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez nienależyte zgromadzenie materiału dowodowego polegające na braku poczynienia ustaleń, czy nieruchomość stanowiąca własność wnioskodawców posiada już dostęp do drogi publicznej; 2) naruszenie art. 29 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to nie określenie parametrów technicznych jakimi powinien kierować się inwestor, a jedynie lakoniczne wskazanie § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bez przeniesienia na stan niniejszej sprawy; 3) naruszenie § 9 ust. 1 i 3 zarządzenia nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że każdy – nie tylko dodatkowy – zjazd lecz także przebudowany i poszerzony na drodze klasy GP stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżący zaznaczył, że organ nie ustalił, czy zjazd będzie dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na konkretnym odcinku drogi, do wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych oraz warunków widoczności na skrzyżowaniach i zjazdach. Nie przeprowadzono badań statystycznych, zaniedbując przez to dopełnienia podstawowego obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącego organ nie wskazał także dokładnych odległości jakimi powinien kierować się wnioskodawca, lecz jedynie lakonicznie powołał, bez szczegółowego omówienia, wypełnienie przez wnioskodawcę przesłanek prawnych i faktycznych i przepisy rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1416/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd omówił regulację zawartą w art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Sąd podkreślił, że decyzja wydana w oparciu o art. 29 ust. 4 ustawy ma charakter decyzji uznaniowej. Sąd podzielił pogląd organu administracyjnego, że udzielenie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego, w realiach niniejszej sprawy było dopuszczalne. Zdaniem Sądu w sprawie wypełnione zostały warunki określone w art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz zawarte w § 77 w związku z § 79 rozporządzenia. Wskazano, że droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku zaliczona została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP) i po rozważeniu treści regulacji zawartej w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Sąd podzielił stanowisko zarządcy drogi, że w analizowanej sprawie występowała wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w tym przepisie, co przemawiało za wyrażeniem zgody na przebudowę zjazdu. Sąd podkreślił przy tym, że niniejsze postępowanie nie dotyczy lokalizacji odrębnego zjazdu do działki nr 63/2, ale przebudowy istniejącego zajazdu indywidualnego. Istniejący wspólny zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] do działek nr 63/2 i 64/2 nadal pozostanie jeden. W ocenie Sądu nie można więc uznać, że zwiększy się zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem Sądu I instancji przebudowa nie narusza również prawa własności właściciela działki nr 64/2, albowiem poszerzenie zjazdu będzie wykonane na wysokości tylko działki nr 63/2. Sąd uznał, że w związku z powyższym nie zachodziła także konieczność wskazania sposobu zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki nr 64/2 w trakcie wykonywania przebudowy istniejącego zjazdu, bowiem ta część zjazdu, która zlokalizowana jest na wysokości działki nr 64/2 nie jest przedmiotem przebudowy i pozostaje w stanie niezmienionym. Zasadnie zatem – w ocenie Sądu – organ podniósł, że na przebudowę zjazdu nie była wymagana zgoda właściciela działki nr 64/2. W ocenie Sądu, organ nie był obowiązany przeprowadzać także badań statystycznych – natężenia ruchu na analizowanym odcinku – gdyż, po pierwsze, zarządca drogi udzielający pozwolenia jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych i posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach, a po drugie z tego względu, iż planowane prace dotyczyły przebudowy istniejącego zjazdu, nie zaś lokalizacji drugiego zjazdu indywidualnego do obsługi komunikacyjnej działki. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1416/13, J. K., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na braku głębszego odniesienia co do bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej przylegającej bezpośrednio do planowanego poszerzonego zjazdu, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na lakonicznym stwierdzeniu, że przebudowa już istniejącego zjazdu nie będzie miała wpływu na naruszenie prawa własności skarżącego, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo oceniła bezpieczeństwo i zasadność wykonania przebudowy zjazdu już istniejącego, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie dojdzie do przebudowy istniejącego zjazdu, gdy w rzeczywistości będzie to budowa nowego zjazdu, bowiem przebudowywany zjazd stanowi własność skarżącego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie obu zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku lakonicznie odniósł się do kwestii naruszenia prawa własności skarżącego podczas dokonania przebudowy istniejącego już zjazdu. Nie zgodzono się też z twierdzeniem Sądu, że w niniejszej sprawie dojdzie do przebudowy istniejącego już zjazdu, zdaniem skarżącego zostanie wybudowany nowy zjazd, co zagraża bezpieczeństwu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r. uczestnicy postępowania A. N. i R. A., reprezentowani przez radcę prawnego, podzielając argumentację Sądu I instancji, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z § 4 artykułu 141 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało w sposób uwzględniający powyższe wymogi. Zawiera wszystkie przewidziane w powołanym przepisie elementy, stanowisko Sądu I instancji zostało przedstawione w sposób przekonujący, w sprawie możliwe było przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia. Sąd wystarczająco jasno uzasadnił swoje stanowisko w zakresie kwestii związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...]. Sąd podzielił argumentację przestawioną prze organ, odniósł się też do wątpliwości podnoszonych przez skarżącego, którego zdaniem przebudowa istniejącego zjazdu poprzez jego poszerzenie od strony działki 63/2 wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu na drodze. Sąd wątpliwości tych nie uznał za uzasadnione i stanowisko Sądu, w okolicznościach faktycznych sprawy ocenić należało jako prawidłowe. Jak słusznie podkreślono w zaskarżonym wyroku istniejący obecnie wspólny zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] do działek nr 63/2 i 64/2 po wykonaniu jego przebudowy nadal pozostanie jednym wspólnym zjazdem, nie można więc uznać, że zwiększy się zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd prawidłowo umotywował stanowisko, że przebudowa istniejącego zjazdu nie narusza prawa własności skarżącego, jako właściciela działki 64/2. Jak bowiem wskazano w wyroku, poszerzenie zjazdu wykonane będzie tylko na wysokości działki nr 63/2. Skarżący nie przedstawił żadnych innych, konkretnych uwag, które mogłyby wymagać rozważenia z punktu widzenia ochrony jego własności. Sąd wyjaśnił w zaskarżonym wyroku, że z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie wynika, że na przebudowę zjazdu konieczna jest zgoda skarżącego. Z powyższych względów zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogły być uwzględnione. Kolejne dwa zarzuty, jakie podniesiono w skardze kasacyjnej, dotyczyły naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 29 ustawy o drogach publicznych. Przepis zawarty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, określa jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji. Skoro rozstrzygniecie, o jakim mowa w tym przepisie może być wydane wówczas, gdy stwierdzone zostanie inne naruszenie przepisów postępowania o istotnym charakterze, to skuteczny zarzut w tym względzie wymaga powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnego przepisu procesowego, czego w sprawie nie uczyniono. Wobec powyższego pozostały do rozważenia zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania art. 29 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do tych zarzutów zauważyć należy, że zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sugestia dotycząca błędnych ustaleń faktycznych nie mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważana. Brak stosownego zarzutu w tym względzie powodował, że stan faktyczny ustalony przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i przyjęty za podstawę wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był wiążący również w postępowaniu kasacyjnym. W świetle tych ustaleń prawidłowość zastosowania w sprawie art. 29 ustawy o drogach publicznych nie budzi wątpliwości. Konieczność przebudowy istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na wysokości działki nr 63/2 jest oczywista, skoro obecnie szerokość zjazdu w obrębie działki nr 63/2 wynosi około 1,3 m i brak jest zgody właściciela działki nr 64/2 na korzystanie z części zjazdu zlokalizowanej na wysokości jego działki. Sąd prawidłowo ocenił, że decyzja o wyrażeniu zgody na przebudowę istniejącego zjazdu do działki nr 63/2 nie narusza art. 29 ustawy o drogach publicznych, uwzględnia także warunki określone § 77 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Argumentację przedstawioną w tym względzie w zaskarżonym wyroku należało podzielić. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., w świetle regulacji zawartej w art. 203 p.p.s.a. wniosek uczestników postępowania dotyczący zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony.