I OSK 1064/22

Dnia 12 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 525/21 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 stycznia 2021 r. nr DO-II.7610.15.2021.BK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 sierpnia 2021 r. oddalił skargę P. S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 stycznia 2021 r. nr DO-II.7610.15.2021.BK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2020 r., poz. 292 ze zm., dalej: ustawa o komercjalizacji P.) decyzją z 26 listopada 2020 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez P. w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w K., obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,0419 ha oraz nabycia prawa własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 21 stycznia 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania P. SA w Warszawie, utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wskazał, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej działki z dniem 27 lutego 1945 r. (pkt I zarządzenia z dnia 29 stycznia 1945 r. Pełnomocnika Rządu Tymczasowego na Województwo Śląskie w sprawie przejęcia przedsiębiorstw niemieckich na własność Skarbu Państwa Polskiego - Gazeta Urzędowa Województwa Śląskiego Nr 1, poz. 5) na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w Lublińcu z 20 kwietnia 1993 r. Powyższe potwierdził Starosta T., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w piśmie z 14 grudnia 2015 r. Podkreślono jednakże, że zgodnie z treścią działu III księgi wieczystej prowadzonej m.in. dla działki nr [...], stan prawny nieruchomości ujawniony w dziale drugim jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym, wobec stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo Śląskie własności części nieruchomości stanowiącej m.in. działkę nr [...]. Podstawą stwierdzenia nabycia własności ww. nieruchomości przez Województwo Śląskie jest decyzja Wojewody Śląskiego z 22 czerwca 2020 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własność nieruchomości oznaczonej m.in. jako działka nr [...] przez Województwo Śląskie, z uwagi na zajęcie ww. działki pod drogę publiczną wojewódzką nr [...]. Wskazano ponadto, że aktualnie działka nr [...] zajęta jest pod drogę publiczną krajową nr [...] relacji [...] - [...] - [...], wymienioną w wykazie dróg krajowych, stanowiącym załącznik do uchwały Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 14 lutego 1986 r., Nr 3, poz. 16). Zdaniem Ministra, powyższe oznacza, że przedmiotowa nieruchomość pomimo, że w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, to w dniu 27 października 2000 r. prawo własności ustanowione było na rzecz Województwa Śląskiego, jako zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] - [...] - [...], pod którą zajęta była działka nr [...]. Stwierdzenie nabycia przez P. S.A. użytkowania wieczystego na gruncie położonym w K., obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,0419 ha, w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., w sposób oczywisty naruszałoby wynikający z art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. wymóg poszanowania praw osób trzecich, w tym przypadku należące do Województwa Śląskiego prawo własności. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji P. wynikają trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby P. mogły zostać uwłaszczone: - grunt, który ma być przedmiotem uwłaszczenia stanowi własność Skarbu Państwa, - grunt ten 5 grudnia 1990 r. znajdował się w posiadaniu P., - do przedmiotowego gruntu P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. W myśl zaś art. 34 ust. 4 ustawy nabycie przez P. prawa użytkowania wieczystego oraz własności urządzeń znajdujących się na gruncie nie może naruszać praw osób trzecich. WSA wyjaśnił, że w związku z tym, iż stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, w trybie art. 34 ust. 1, następuje z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 września 2000 r., tj. 27 października 2000 r., to uwłaszczenie nie może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich istniejących w tej właśnie dacie. Oznacza to, że P. w dniu 5 grudnia 1990 r. nie była w posiadaniu przedmiotowej działki (żaden ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów nie potwierdził posiadania w dniu 5 grudnia 1990 r. przez P. przedmiotowego gruntu). W rozpatrywanej sprawie nie została zatem spełniona jedna z przesłanek wynikających z art. 34 powołanej ustawy. W tej sytuacji brak było prawnych możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki, niezależnie od ewentualnego spełnienia pozostałych przesłanek określonych w powołanym przepisie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły P. Spółka Akcyjna w W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji P., poprzez bezzasadne przyjęcie, iż P. S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio K.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post- faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona, Z ostrożności procesowej wskazano nadto na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1-2 K.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 ustawy z dnia 8 września 2000 r., pomimo że organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.,), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a także art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podniósł, że rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego nie doszło bowiem do podjęcia wszystkich koniecznych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, jak również dokonania właściwej oceny w zakresie braku spełnienia jednej z przesłanek zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji P.. Jednakże strona w żaden sposób nie wyjaśniła o jaką niewystarczającą dokumentację chodzi, jakie inne niezbędne czynności niż te, które dokonał organ należało podjąć aby załatwić sprawę jak również nie poparła swojego stanowiska żadnymi dokumentami, które zanegowałyby zaaprobowane przez Sąd I instancji ustalenie organu odnośnie do tego, że sporna nieruchomość, pomimo tego, że w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, to w dniu 27 października 2000 r. prawo własności ustanowione było na rzecz Województwa Śląskiego, jako zarządcy drogi wojewódzkiego nr [...], pod którą zajęta była działka nr [...]. Zauważyć trzeba, że zaskarżony wyrok i decyzje organów zostały wydane m.in. w oparciu o treść wykazu dróg krajowych stanowiący załącznik do uchwały nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 14 lutego 1986 r. Nr 3, poz. 16), w którym wymieniono drogę publiczną krajową nr [...] relacji [...] –[...]-[...], treść decyzji Wojewody Śląskiego z 22 czerwca 2020 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości z uwagi na zajęcie ww. działki pod drogę publiczną wojewódzką nr [...]. W aktach sprawy znajduje się również mapa sporządzona przez geodetę uprawnionego potwierdzająca stan na 1 stycznia 1999 r. Geodeta wskazał, że działka w całości znajduje się w granicach pasa drogowego. W aktach jest także pismo Zarządu Dróg Powiatowych w T. potwierdzające, że działka na dzień 5 grudnia 1990 r. zlokalizowana była w pasie drogowym drogi wojewódzkiej. W takiej sytuacji omawiany zarzut procesowy nie spełniła wymogu wynikającego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1-2 K.p.a. i art. 37a ust. 1-2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie był wniosek P. złożony w oparciu o art. 34 ww. ustawy. Organy orzekające w sprawie były związane treścią wniosku i w tym też zakresie został on rozpoznany. Regulacja art. 37a ust. 1 i 2 ustawy nie pozostawała w związku z prowadzonym postępowaniem i organ nie miał podstaw do badania sprawy pod kątem przesłanek określonych w tym przepisie, czy też inicjowania odrębnego postępowania w tym względzie z urzędu. Skoro, zgodnie z treścią art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to wszczęcie postępowania na podstawie prawnej określonej we wskazanym wniosku strony, czyniło zadość temu przepisowi. Okoliczność, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, wniosek ten nie miał podstaw prawnych, nie może dowodzić, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył (i to w sposób istotny) przepisy proceduralne ponieważ nie wszczął z urzędu innego postępowania z udziałem skarżącej. Także zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji P., nie zasługiwał na uwzględnienie ze względu na jego błędne sformułowanie. Powołany w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jako podstawa sformułowania zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ze skargi kasacyjnej nie wynika jednak, w czym przejawia się błędna wykładnia zarzuconego w niej naruszenia art. 34 ust. 1 i jakie brzmienie powinna przybrać prawidłowa jego wykładnia. Kwestii wykładni nie dotyczy zarzut sprowadzony do tezy, że bezzasadnie przyjęto, jakoby skarżąca kasacyjnie nie nabyła prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w sprawie zrealizowały się wszystkie podstawy uwłaszczenia. W uzasadnieniu tego zarzutu w istocie skupiono się na wykazywaniu oparcia wydanych w sprawie rozstrzygnięć na ustaleniach dokonanych na podstawie niewystarczającej dokumentacji, kwestionując w ten sposób prawidłowość ustaleń faktycznych. Zarzutem błędnej wykładni nie można natomiast zwalczać ani ustaleń faktycznych w sprawie, ani prawidłowości zastosowania przepisu. Tak sformułowany zarzut nie mógł zatem odnieść skutku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.