I OSK 1068/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1082/10 w sprawie ze skargi A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1082/10, oddalił skargę A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Ostrołęce przyznał A. Ż. zasiłek celowy na grudzień 2008 r. na zakup żywności w kwocie 300 zł. Organ wskazał, że - jak wynika z wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonych dokumentów - wnioskodawczyni spełnia kryteria ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 25, poz. 186 ze zm.) i ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) do udzielenia wnioskowanej pomocy. Organ wskazał, że dochód osiągany w trzyosobowej rodzinie wynosi 1.412 zł miesięcznie, a zatem nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy pomocy społecznej. Organ wyjaśnił, że pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup żywności przyznano z uwagi na to, że rodzina posiada możliwości techniczne i organizacyjne do przygotowania posiłku we własnym zakresie. Ustalona zaś wysokość pomocy wynika z możliwości finansowych ośrodka, po uwzględnieniu ilości osób oczekujących na pomoc. Potrzeby środowiska w 2009 r. na realizację świadczeń z pomocy społecznej z zadań własnych gminy są wyższe o 28,32 % w stosunku do otrzymanego budżetu. Z dotacji miesięcznej MOPR w pierwszej kolejności zabezpiecza formy pomocy takie jak: gorące posiłki, schronienie, pogrzeby. W związku z powyższym, nie ma możliwości przyznania wyższego zasiłku celowego na żywność. W odwołaniu od powyższej decyzji A. Ż., nie kwestionując wysokości przyznanej pomocy zarzuciła pracownikom socjalnym błędne ustalanie wysokości uzyskiwanego dochodu w kwocie 1.412 zł miesięcznie. Podniosła, że odwiedzający ją pracownicy socjalni wymuszają na niej stwierdzenie, iż prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z matką i córką, podczas gdy ona u matki tylko zamieszkuje. Zainteresowana uważa, że ustalając dochód rodziny nie powinno wliczać się dochodów jej matki, a zwłaszcza dochodów z gospodarstwa rolnego. Twierdzi natomiast, że jej były mąż L. Ż. jest w dobrej sytuacji materialnej, a pracownicy socjalni pomagają mu w unikaniu odpowiedzialności za rodzinę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce decyzją z dnia [...] marca 2010 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji i wskazało, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jeśli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni mieszka wraz z córką u matki J. S., z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Ustalając wysokość dochodu osiągniętego w rodzinie skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, organ uznał, że A. Ż. nie posiada żadnych dochodów, córka E. otrzymała od ojca 150 zł tytułem alimentów. Uwzględniono również, że matka J. S. otrzymuje rentę z KRUS w kwocie 567,02 zł i dodatek mieszkaniowy 208,12 zł oraz posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 2,352 ha przeliczeniowe, co daje dochód 486,86 zł. Zatem łączny dochód rodziny za wrzesień 2008 r. wyniósł 1.412 zł., a więc nie przekroczył 150 % kryterium dochodowego, które dla tej rodziny wynosi 1.579.50 zł. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że rodzina skarżącej spełnia określone w ustawie warunki uprawniające do otrzymania świadczenia na zakup żywności. Ponadto organ wyjaśnił, że przy ustalaniu dochodu w ramach realizacji programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zastosowanie mają przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 3 pkt 4 tej ustawy przez dochód rodziny należy rozumieć sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie, przy czym za rodzinę uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 3 pkt 14). Przez dochód na osobę w rodzinie rozumie się dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie. Stosując zatem powyższą zasadę, w przypadku A. Ż. za rodzinę należało uznać wnioskodawczynię, jej córkę i matkę, gdyż wspólnie zamieszkują i gospodarują. Wobec powyższego w dochodzie rodziny należało uwzględnić dochody tych trzech osób, które łącznie wyniosły 1.412 zł. Tak obliczony dochód jest niższy od kryterium dochodowego określonego powołanymi wyżej przepisami, co uzasadnia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Ponadto organ podkreślił, że z wywiadów jednoznacznie wynika, iż A. Ż. pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z córką i matką, dlatego do miesięcznego wyliczenia dochodu rodziny przyjęto dochody wszystkich tych osób. Wobec tego zarzuty skarżącej dotyczące nieprawidłowego ustalania dochodu przez pracowników socjalnych są w ocenie organu odwoławczego całkowicie bezzasadne. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. Ż. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono wadliwe przyjęcie przez organy, że skarżąca pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z matką i wniesiono o zasądzenie kwoty 1412 zł. Skarżąca wskazała na swoją trudną sytuację materialną oraz na zły stan zdrowia. Podniosła, że na skutek nagannego zachowania męża zmuszona była wraz z córką zamieszkać u matki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji prawidłowo ustaliły dochód rodziny skarżącej, przyjmując, że wynosi on 1.412 zł, na który składają się (na miesiąc poprzedzający złożenie wniosku) alimenty na dziecko – 150 zł, renta z KRUS pobierana przez matkę skarżącej – 567,02 zł, dodatek mieszkaniowy – 208,12 zł, dochód matki z gospodarstwa rolnego wg 1 ha przeliczeniowego – 486,86 zł. Sąd uznał, że skoro ustalony dochód nie przekracza 150 % kryterium dochodowego (dochód w rodzinie, który uprawnia do otrzymania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia nie może być wyższy od kwoty 1579,50 zł), to zasadnie organ przyznał zasiłek celowy. Organ uzasadnił też wysokość przyznanego świadczenia i jego formę możliwościami finansowymi MOPR oraz ilością osób oczekujących na pomoc. Jednocześnie organ uwzględnił, że skarżąca i jej córka objęte są różnymi formami pomocy. Gdyby więc, jak podkreślił Sąd, organy błędnie ustaliły dochód w rodzinie skarżącej, to i tak pozostawałoby to bez wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, jak bowiem skarżąca podnosi, nie ma ona żadnych własnych dochodów. Skarżąca wraz z córką mieszka u swojej matki J. S., z którą prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Powyższe wynika z ustaleń zawartych w protokole z wywiadu środowiskowego z dnia 31 października 2009 r., w którego sporządzaniu skarżąca uczestniczyła. Natomiast zarzuty skarżącej co do niewłaściwego, jej zdaniem, postępowania pracowników MOPR, tj. zmuszania jej i matki do określonych zachowań oraz niewłaściwych innych działań pracowników organu, pozostają poza oceną w niniejszym postępowaniu i mogą być one przedmiotem odrębnych postępowań. Powołując się na art. 6 pkt 14 i pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, Sąd pierwszej instancji wskazał, że dochodem rodziny skarżącej są dochody wszystkich osób w rodzinie, a więc także i matki skarżącej. Wprawdzie, jak zauważył Sąd, organ w zaskarżonej decyzji zamiast art. 6 tej ustawy, powołał art. 3, lecz w istocie prawidłowo zastosował art. 6. W ocenie Sądu uchybienie to jest oczywistą omyłką pisarską nie mającą wpływu na treść rozstrzygnięcia. Definicję zaś dochodu zawiera art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Jako bezzasadne Sąd uznał zatem zarzuty skarżącej odnoszące się do wysokości dochodu przyjętego przez organy w uzasadnieniach skarżonych decyzji. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania zasądzenia przez Sąd kwoty 1.412 zł, Sąd wskazał, że wykracza to poza uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego określone w art. 145 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Ż. Zaskarżając wyrok w całości jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 57 § 3 P.p.s.a. poprzez rozdzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi wniesionej przez skarżącą na 3 skargi dotyczące wyłącznie decyzji wskazanych w zarządzeniu z dnia [...] czerwca 2010 r., gdy skarga datowana dnia [...] maja 2010 r. dotyczyła [...] decyzji, w tym decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. i decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., które także powinny stanowić przedmiot rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji powyższego Sąd, na mocy zaskarżonego wyroku ustalił, że skarżąca otrzymała zasiłek celowy, którego wysokości – w ocenie Sądu – nie kwestionowała, zaś nie odniósł się do zarzutu odmowy przyznania skarżącej zasiłku specjalnego na zakup łóżka, artykułów szkolnych i lekarstw, a także kwestii odmowy przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku okresowego, których dotyczą wskazane powyżej decyzje; 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie faktu, a wręcz jego zakwestionowanie (w ślad za stanowiskiem przedstawionym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę), że przedmiotem skargi była bezspornie także wysokość świadczeń przyznanych skarżącej na mocy powołanych w skardze decyzji, o czym świadczy choćby fakt, że w zarzutach zawartych na 2. stronie skargi zostało wprost wskazane, że cyt,: "zaskarżam w/w decyzje w części wstawionego dochodu w kwocie 1.412 zł (...) i przyznane niskie kwoty". Poświęcenie przez skarżącą znacznej części uzasadnienia skargi nieprawidłowościom dotyczącym ustalenia jej dochodu nie niweczy zgłoszonego przez nią w skardze zarzutu dotyczącego, cyt. "przyznanych niskich kwot", zwłaszcza, że wielokrotnie w uzasadnieniu skargi wskazywała na jej wyjątkowo ciężką sytuację materialną, z których to twierdzeń wypływa wniosek, iż otrzymywana pomoc jest za niska w stosunku do potrzeb skarżącej i jej córki; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez : - zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do zarzutu związanego z wysokością przyznanych skarżącej zasiłków. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że Miejski Ośrodek Pomocy uzasadnił wysokość przyznanego świadczenia i jego formę możliwościami finansowymi ośrodka oraz ilością osób oczekujących na pomoc, gdy z materiału dowodowego nie wynika, by taka liczba osób była wskazana przez organ, który w decyzji organu pierwszej instancji powołał jedynie ogólnikowe procentowe dane dotyczące wysokości posiadanych funduszy (74,19 %), oraz wskazał, że potrzeby gminy wynoszą 1.565,784 zł, a z których to danych nie wynika, potrzeby ilu osób są zaspokojone, w jakiej wysokości i czy kwota zasiłku przyznanego skarżącej jest tożsama, czy też odbiega od kwot zasiłków przyznanych pozostałym potrzebującym, która to okoliczność jest istotna nawet przy uwzględnieniu uznaniowego charakteru zasiłku; - zaniechanie wskazania – jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji – podstawy prawnej, z której wynikałoby, że wartość posiadanego przez matkę gospodarstwa ma realne przełożenie na wysokość osiąganego przez rodzinę dochodu i gwarantuje tej rodzinie miesięczny dochód w kwocie 486,86 zł, skoro zarówno matka skarżącej, jak też skarżąca są osobami przewlekle chorymi, zaś córka skarżącej jest osobą małoletnią, a tym samym nie mogą z obiektywnych przyczyn takiego gospodarstwa prowadzić i osiągać z tego tytułu dochodu; - pominięcie faktu, że skarżąca nie kwestionuje okoliczności, że spełnia kryteria uprawniające ją do otrzymania świadczenia w związku z programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", ale kwestionuje – i jest do tego legitymowana – nieprawdziwe w jej ocenie ustalenia faktyczne dotyczące wysokości osiąganego przez nią dochodu, którego prawidłowe ustalenie nie będzie miało wpływu na przyznanie jej pomocy co do zasady, jednak niewątpliwie może mieć wpływ na wysokość tej pomocy ustalanej każdorazowo przez organ. Zasadność takiego stanowiska wynika także z odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w której wskazano, że wyznacznikami przyznania zasiłku celowego oraz jego wysokości są z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy oraz cel, a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy, co oznacza, że prawidłowe ustalenie wysokości dochodów ma istotne znaczenie dla wysokości przyznanego finalnie zasiłku. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Art. 57 § 3 P.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się skarżąca, stanowi, że jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Podkreślić należy, że rozdzielenie takie jest obligatoryjne. Oznacza to, że każdorazowo gdy strona zaskarży jednocześnie kilka aktów, lub też uczyni przedmiotem skargi bezczynność w zakresie niewydania większej ilości aktów, ewentualnie też bezczynność kilku organów, to sąd – do którego złożona została skarga – zmuszony jest do rozdzielenia tych skarg, nadania każdej sprawie osobnej sygnatury i orzekania w każdej z tych spraw indywidualnie. W przedmiotowej sprawie A. Ż. jednocześnie wniosła skargę na pięć decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w tym także na decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], która – po rozdzieleniu spraw przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – stała się przedmiotem niniejszego postępowania. Przyjąć zatem trzeba, że wydzielając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 57 § 3 P.p.s.a., zaś kwestia ewentualnego rozdzielenia pozostałych skarg i nadania im odrębnego biegu wykracza poza granice tej sprawy i nie może stanowić przedmiotu kontroli Sądu orzekającego w tej sprawie. W skardze kasacyjnej zarzucono również wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że ma on obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Jednocześnie sąd, rozstrzygając w granicach danej sprawy – nie będąc wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą – jest obowiązany zarzuty i wnioski te oraz podstawę prawną skargi rozważyć. W rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył powołany powyżej przepis. Sąd odniósł się bowiem do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, oceniając zarzuty jakie skarżąca postawiła w swojej skardze. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd nie pominął w swoich rozważaniach kwestii wysokości przyznanego stronie świadczenia, wskazał on bowiem, że skarżąca spełnia kryteria ustawowe przewidziane dla przyznania jej pomocy społecznej, niezależnie nawet od ewentualnej nieprawidłowości wyliczenia jej dochodu, jednakże wysokość świadczenia uzależniona została od możliwości Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, a przy jej ustalaniu organ zmuszony został do dostosowania jej do zaistniałych okoliczności związanych z faktem, iż Ośrodek ten udziela pomocy nie tylko skarżącej, ale także wielu innym osobom. Wbrew temu, co zarzuca się w skardze kasacyjnej, Sąd dokonał oceny wszelkich aspektów niniejszej sprawy, odniósł się także do ustaleń poczynionych przez organy, tym samym nie można mu zarzucić, aby w jakikolwiek sposób uchybił nakazowi wynikającemu z art. 134 § 1 P.p.s.a. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie powyższe elementy zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego w przedmiotowej sprawie wyroku. Sąd dokonał bowiem streszczenia dotychczasowego przebiegu postępowania, opisał zarzuty jakie A. Ż. zawarła w swojej skardze oraz opisał stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Sąd dokonał także oceny ustalonego przez organy stanu faktycznego i uznał, że nie zaistniały w tym przedmiocie jakiekolwiek uchybienia. Odniósł się też do kwestii wysokości przyznanego skarżącej zasiłku i wskazał, przyjmując za uzasadnione stanowisko organów, że wysokość świadczenia nie zależała w istocie od dochodu skarżącej, który i tak mieścił się w ustawowym minimum, lecz od sytuacji finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej i ilości środków pieniężnych, jakimi Ośrodek ten dysponuje. Nie jest zatem trafne stanowisko skarżącej, że organ przyznając jej świadczenie w określonej wysokości, dostosowanej do możliwości finansowych Ośrodka, winien podać w uzasadnieniu decyzji w jakiej wysokości i ilu osobom udzielano świadczeń finansowych oraz porównać te dane z wysokością świadczenia przyznanego skarżącej. Również kwestia rozdziału środków finansowych wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy i nie może stanowić przedmiotu kontroli. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji – jakkolwiek być może niezbyt rozbudowane – zawierało wszystkie niezbędne elementy, jak m. in. wskazanie podstawy prawnej, na jakiej oparto orzeczenie oraz zwięzłe i klarowne wyjaśnienie przyjętego przez Sąd stanowiska. Mając zatem na uwadze powyższe i uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.