I OSK 1071/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 11/11 w sprawie ze skargi J. B. i D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 9 września 2010 r. nr SKO 4116/34/10 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi J. B. i D. B., uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 9 września 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Miękinia z dnia 1 lipca 2010 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 4 maja 2010 r. J. i D. B. wystąpili do Wójta Gminy Miękinia z wnioskiem o podział działki nr (...), położonej w G., gm. Miękinia i wydzielenie 6 działek budowlanych oraz jednej działki z przeznaczeniem na drogę dojazdową, a także o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 1 czerwca 2010 r. Wójt Gminy Miękinia zawiadomił wnioskodawców, że o podział wystąpił również właściciel sąsiedniej nieruchomości. Projektowane w obu przypadkach drogi wewnętrzne osobno nie odpowiadają parametrom ustalonym w planie miejscowym. Wnioskodawcy powinni zatem ustanowić wzajemnie prawo do korzystania z części działki wydzielonej pod drogę, gdyż dopiero droga utworzona z części obu nieruchomości będzie zgodna z planem miejscowym. Organ ten wskazał ponadto, że plan zalicza część działki nr (...) do terenu oznaczonego 1 KDw, czego projekt podziału nie przewiduje. W następstwie tego zawiadomienia skarżący oraz współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości, działki nr (...), M. i H. małż. T. oraz H. P. zawarli w formie notarialnej umowę o ustanowieniu służebności gruntowych na czas nieograniczony, polegających na prawie przejazdu i przechodu przez pasy gruntu o szerokości 4 m na granicy obu nieruchomości. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2010 r. Wójt Gminy Miękinia, na podstawie art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania terenu, zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału działki nr (...) jako niezgodny z planem miejscowym. W uzasadnieniu organ przedstawił ustalenia planu dotyczące terenów 1 MN i 1 KDw i wyjaśnił, że projekt w ogóle nie wydzielił działki pod realizację przeznaczenia oznaczonego 1KDw, co uzasadniało wydanie opinii negatywnej. W zażaleniu skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu J. B. podniósł, że art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakazuje geodezyjnego wydzielenia odrębnej działki w przypadku gdy nieruchomość położona jest na terenie dwóch jednostek strukturalnych (tutaj 1 MN i 1 KDw). Plan miejscowy określa nieprzekraczalne linie, ogrodzenia w odległości 10 m od południowej granicy działki nr (...) oraz zabudowy w odległości 6 m od linii ogrodzenia i planowanej drogi wewnętrznej oznaczonej jako działka (...). Teren objęty symbolem 1 KDw nie stanowi drogi dojazdowej do żadnej z projektowanych działek. Postanowieniem z dnia 9 września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że projektowany podział nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednak nie z przyczyny przyjętej przez organ I instancji. Wydzielenie w planie miejscowym terenu pod poszerzenie istniejącej drogi 1 KDw nie wymuszało na wnioskodawcach zaprojektowania działki przeznaczonej na ten cel. Prognozowany podział nie uniemożliwia zagospodarowania terenu zgodnie z tym ustaleniem planu. O niezgodności decydowały natomiast parametry działki gruntu projektowanej pod drogę wewnętrzną, to jest jej szerokość 4 m, podczas gdy w planie ustalono minimalną szerokość na 8 m. Nie było istotne, że z sąsiedniej nieruchomości wydzielano działkę nr (...) stanowiącą odpowiednik działki nr (...), które łącznie tworzyłyby drogę o szerokości 8 m. Jednak przedmiotem oceny w nin. sprawie była wyłącznie zgodność z planem miejscowym podziału działki nr (...). Wydzielenie z niej drogi nr (...) byłoby sprzeczne z planem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. i D. B. podnieśli, że proponowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego dotyczącymi minimalnej szerokości drogi wewnętrznej, przy uwzględnieniu odbywającego się w tym samym czasie podziału sąsiedniej nieruchomości. W wyniku obu podziałów powstanie droga wewnętrzna o wymaganej planem szerokości, zapewniająca wszystkim wydzielonym działkom dostęp do drogi publicznej. Dodatkowo podali, że dla budowy tej drogi właściciele nieruchomości uzyskali decyzję o warunkach zabudowy, która stała się ostateczna przed wejściem w życie planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym uzasadnieniu. Organ podkreślił, że każda z działek wydzielonych pod drogę, osobno była niezgodna z planem miejscowym, a postępowanie dotyczyło tylko jednej z tych działek. Fakt uzyskania przez właścicieli obu działek decyzji o warunkach zabudowy nie był istotny, skoro ich teren został objęty ustaleniami planu miejscowego. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy nie budził wątpliwości. Odnosząc się do zarysowanej różnicy pomiędzy stanowiskiem prawnym organu I instancji i organu odwoławczego, Sąd przychylił się do poglądu prawnego, że samo tylko niewydzielenie działki realizującej przewidywane dla części działki nr (...) przeznaczenie pod poszerzenie drogi, nie dowodzi niezgodności projektu podziału z planem miejscowym. Jak natomiast wskazał sam organ, proponowany przez właścicieli obu nieruchomości podział byłby zgodny z planem miejscowym, gdyby postępowanie prowadzone było łącznie w obu sprawach podziałowych. Sposób rozstrzygnięcia sprawy był więc uzależniony od rozwiązania kwestii, czy postępowanie podziałowe mogło i powinno obejmować obie sprawy, czy zatem organ naruszył w sposób istotny art. 7 i art. 62 kpa, nie rozważając potrzeby przeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich zainteresowanych właścicieli obu sąsiednich nieruchomości. Przepis art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza możliwość podziału nieruchomości wyłącznie w przypadku jego zgodności z planem miejscowym. Znajdująca zastosowanie uchwała Rady Gminy Miękinia nr XXXVII/376/09 z dnia 28 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w obrębie wsi Gałów (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 135, poz. 2762) ustala przeznaczenie spornych terenów m.in. na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) i wewnętrznych dróg dojazdowych (KDw). W ustaleniach dotyczących szczegółowych zasad i warunków podziału nieruchomości (§ 3 ust. 5 pkt 4 planu) nakazano, aby działki wydzielone pod wewnętrzne drogi dojazdowe dopuszczone do lokalizowania na terenach oznaczonych symbolem MN odpowiadały parametrom określonym w § 3 ust. 8 pkt 1 lit. b). Ten ostatni przepis nakazuje, aby każdej drodze wewnętrznej zakończonej placem manewrowym nadać szerokość minimum 8 m. Dla terenu oznaczonego symbolem 1 MN plan w § 4 dopuszcza lokalizowanie wewnętrznych dróg dojazdowych. Plan wydziela i ustala szczegółowe przeznaczenie wyłącznie dla drogi publicznej 1 KD 1607-2 i dróg wewnętrznych 1 KDw i 2 KDw, otaczających teren 1 MN (rysunek planu i § 4 ust. 18, 22 i 23). Jedyny zatem parametr przewidziany dla drogi i istotny przy ocenie zgodności projektowanego podziału z planem miejscowym, obejmuje jej szerokość, która powinna wynosić minimum 8 m. Z powołanych przepisów nie wynika wymóg wydzielenia drogi z jednej nieruchomości ulegającej podziałowi. Skoro istotna jest wyłącznie szerokość drogi, to nie ma przeszkód, aby wydzielona została z dwóch sąsiednich nieruchomości w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek powstałych z podziału obu nieruchomości. Gdyby chodziło o zapewnienie stabilnego, trwałego prawnie, wydzielenia drogi wewnętrznej, to w tym przypadku byłby on gwarantowany przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Służebność taka jest prawem związanym z nieruchomością władnącą i stanowi jej część składową (art. 50 i art. 47 k.c.). Z uwagi na treść służebności gruntowej (art. 285 § 1 k.c.) i przysługującą jej ochronę (art. 251 k.c.) równoważną ochronie prawa własności, stanowi ona dogodne narzędzie dla zapewnienia trwałego władztwa nad nieruchomością pomimo braku jej nabycia przez uprawnionego. Dlatego właśnie ustawodawca przewidział w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami służebność gruntową jako zrównaną ze współwłasnością, formę prawną posiadania przez uprawnionych odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Przepis stanowi o ,,wydzieleniu drogi wewnętrznej" oraz o pozostałych wydzielonych działkach gruntu. Z jego brzmienia również nie można wysnuć zakazu wydzielenia drogi wewnętrznej obejmującej kilka działek, w tym wydzielonych z kilku nieruchomości podlegających podziałowi. Tymczasem w ocenie organu należałoby zmusić właścicieli obu sąsiednich nieruchomości do wydzielenia na każdej z nich przylegających do siebie dróg wewnętrznych o szerokości 8 m każda. W sumie dopiero wydzielenie drogi o szerokości 16 m byłoby zgodne z planem miejscowym. Tymczasem plan miejscowy przewiduje wymóg urządzenia drogi o szerokości jedynie 8 m. Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż art. 62 kpa przewiduje możliwość prowadzenia jednego postępowania jednocześnie w kilku sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Obie opisane sprawy podziałowe odpowiadały tym kryteriom. Organ I instancji podjął czynności zmierzające, jak się mogło wydawać, do przeprowadzenia w nich jednego postępowania. Następnie jednak nie wydał postanowienia o połączeniu spraw i nie zakończył ich postanowieniem łącznym albo dwoma postanowieniami opiniującymi, ale uwzględniającymi fakt łącznego prowadzenia obu spraw. Tymczasem dopiero zastosowanie art. 62 kpa umożliwiało wydanie opinii pozytywnej w odniesieniu do obu projektowanych podziałów. Kryteria ustanowione w art. 7 kpa z kolei decydują, kiedy przewidziana w art. 62 kpa możność połączenia spraw staje się obowiązkiem organu, zaś jego naruszenie stanowi istotne uchybienie procesowe. W ocenie Sądu I instancji załatwienie sprawy powinno być nie tylko zgodne z prawem, ale przede wszystkim mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości. O ile organ słusznie zaliczył możność swobodnego korzystania z nieruchomości i rozporządzania nią do atrybutów prawa własności, podlegającego konstytucyjnej ochronie i jedynie niezbędnym ustawowym ograniczeniom (patrz S. Jarosz – Żukowska ,,Konstytucyjna zasada ochrony własności" s. 176-180, 213-214), to następnie w sposób nietrafny odstąpił od takiego sposobu wykładni i stosowania ustawy, który służyłby tej ochronie. O ile konieczne było połączenie obu spraw podziałowych do wspólnego rozpatrzenia, to niewykluczone byłoby ponadto ich wspólne rozstrzygnięcie jednym postanowieniem (decyzją). Celowość takiego rozstrzygania związana jest z ustaleniem dopuszczalności podziału z uwagi na projektowaną szerokość drogi, dopiero przy uwzględnieniu łącznej szerokości obu działek przeznaczonych z każdej nieruchomości pod drogę wewnętrzną. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego podniosło zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię w wyniku przyjęcia, że zgodność podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy oceniać w kontekście nie tylko podziału nieruchomości objętej postępowaniem administracyjnym, ale także w kontekście podziału innych nieruchomości, wykorzystując do tego instytucję współuczestnictwa procesowego, o której mowa w art. 62 kpa; 2) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 62 i art. 7 kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że instytucja prawa procesowego, jakim jest współuczestnictwo formalne może mieć wpływ na kształtowanie przesłanek materialnoprawnych warunkujących podział nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zakwestionował prawidłowość przyjęcia przez Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie winna znaleźć zastosowanie instytucja współuczestnictwa formalnego. Organ wskazał, że jest to jednak instytucja procesowa i wywołuje skutki jedynie na płaszczyźnie procesowej, natomiast w żadnym wypadku nie modyfikuje sprawy w aspekcie materialnoprawnym. Oznacza to, że w stosunku do poszczególnych połączonych do wspólnego rozpatrzenia spraw niezmienne pozostają merytoryczne kryteria rozstrzygania. Zatem mimo formalnego połączenia sprawy, nadal występowałyby dwie odrębne podmiotowo i przedmiotowo sprawy administracyjne, a nie powstałaby jedna sprawa, której przedmiotem byłby łączny czy też kumulatywny podział nieruchomości ze sobą sąsiadujących. W konsekwencji połączenie spraw do łącznego rozpatrzenia i tak prowadziłoby do wydania negatywnej opinii przez organ administracji. Kolegium zwróciło również uwagę, że Sąd I instancji forsując pogląd o konieczności zastosowania współuczestnictwa formalnego, nieprawidłowo usiłował przypisać mu skutki art. 98b ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zauważając, że to zastosowanie tego przepisu umożliwiłoby zgodne z prawem zrealizowanie intencji właścicieli obu sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Reasumując Kolegium wskazało, że podstawą zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest jednoznaczne stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem wskazane przez Sąd I instancji naruszenia przepisów kpa, zwłaszcza art. 7 i art. 62, nie mają takiego charakteru. Nawet zastosowanie instytucji współuczestnictwa formalnego nie miałoby żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i umożliwienie wydania pozytywnej opinii. Podnosząc takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, bądź też ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia. Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię w wyniku przyjęcia, że zgodność podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy oceniać w kontekście nie tylko podziału nieruchomości objętej postępowaniem administracyjnym, ale także w kontekście podziału innych nieruchomości, wykorzystując do tego instytucję współuczestnictwa procesowego, o której mowa w art. 62 kpa. Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 62 i art. 7 kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że instytucja prawa procesowego, jakim jest współuczestnictwo formalne może mieć wpływ na kształtowanie przesłanek materialnoprawnych warunkujących podział nieruchomości. Tak sformułowane zarzuty w kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy należy uznać za nietrafne; Zaskarżony wyrok eliminując z obrotu prawnego akty organów obu instancji nie naruszył wskazanych skargą kasacyjną norm prawnych, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż wydane postanowienia naruszały prawo. Organy niedopełniły bowiem obowiązku przeprowadzenia postępowania i załatwienia sprawy z uwzględnieniem ochrony interesu jednostki jak i interesu publicznego (art. 7 kpa), przez wykorzystanie instytucji łącznego rozpoznania spraw, w myśl art. 62 kpa godząc interes właścicieli nieruchomości z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga kasacyjna oparta została na błędnym założeniu, że zastosowanie art. 62 kpa, czyli połączenie spraw zmierza do zmiany materialnych przesłanek rozstrzygnięcia, określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w rezultacie, nie będzie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie umożliwi wydania pozytywnej opinii. Tymczasem Sąd I instancji wyszedł z założenia, że z przepisów art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 3 ust. 5 pkt 4 i ust. 8 pkt 1 lit. b) nie wynika wymóg wydzielenia drogi z jednej nieruchomości ulegającej podziałowi, a jedynie, aby działki wydzielone pod wewnętrzne drogi miały szerokość 8 m, takie twierdzenie zostało wyrażone wprost w zaskarżonym wyroku (s. 3 uzasadnienia wyroku). Podkreślenia wymaga, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przeszkody do wydzielenia w tym miejscu drogi dojazdowej, określając jedynie wymagane parametry. Skoro zatem właściciele sąsiadujących nieruchomości złożyli wnioski o podział, z których wynika, że końcowo powstanie droga dojazdowa odpowiadająca wymaganiom § 3 ust. 5 pkt 4 i ust. 8 pkt 1 lit. b mpzp, to rozpatrywanie spraw w zupełnym oderwaniu od siebie godzi nie tylko w interes wnioskodawców, ale i jest działaniem, które nie znajduje uzasadnienia w miejscowym prawie. Dlatego, zasadnie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż zgodność podziału danej nieruchomości z planem powinna być rozpatrywana w szerszej perspektywie, a więc z uwzględnieniem, czy działka przeznaczona na drogę finalnie posłuży do powstanie drogi o właściwych parametrach. Temu, aby organ miał możliwość rozpatrzenia spraw w sposób kompleksowy i dający możliwość osiągnięcia celu, jakim jest podział nieruchomości z uwzględnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało, zdaniem Sądu I instancji, służyć zastosowanie art. 62 kpa, więc połączenie spraw nie w celu uczynienia z nich jednej sprawy administracyjnej (byłoby to niemożliwe, gdyż przedmiotem podziału są dwie różne nieruchomości), ale w celu zbadania w jednym postępowaniu, czy pozytywne załatwienie spraw nie stoi w sprzeczności z miejscowym planem i ewentualnie zakończenie tego postępowania jednym postanowieniem, bowiem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie sprzeciwia się temu regulacja art. 62 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, by organy administracji rozpoznały niniejszą sprawę z uwzględnieniem interesu publicznego i słusznego interesu obywateli w postępowaniu (art. 7 kpa). Autor skargi kasacyjnej przypisując Sądowi I instancji intencję "kumulacji" przesłanek, a więc powstanie jednej sprawy administracyjnej (co nie polega na prawdzie), a jednocześnie słusznie uznając, że skoro taka zmiana przez "kumulację" nie może nastąpić, to prowadzenie postępowania po uchyleniu postanowień przez Sąd z zastosowaniem trybu art. 62 kpa nie może przynieść zmiany rozstrzygnięcia, gdyż i tak zapadną postanowienia zawierające negatywną opinię w sprawie podziału, oznacza to, zdaniem Kolegium, że Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż uchybienie art. 62 kpa, poprzez jego niezastosowanie nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie sposób podzielić tej argumentacji, bowiem art. 62 kpa nie wywoła skutku w postaci powstania jednej sprawy administracyjnej, co miałoby posłużyć uznaniu, że możliwy jest podział nieruchomości, gdyż Sąd możliwość podziału wywodzi z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego twierdząc, że nie ma wymogu, aby droga powstała przez wydzielenie z jednej nieruchomości. Oznacza to, że rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić tę ocenę Sądu I instancji, a w konsekwencji może to spowodować zapadnięcie odmiennego rozstrzygnięcia. Zwrócić uwagę należy, iż ustawodawca stanowiąc w art. 62 kpa o "wszczęciu i prowadzeniu" jednego postępowania w dwu lub więcej sprawach administracyjnych nie przesądził o sposobie rozstrzygnięcia, pozostawiając ocenę w tej mierze organowi administracji publicznej w każdej rozpoznawanej sprawie. Tak więc dopuszczalne jest, a w okolicznościach tej konkretnej sprawy również celowe, ze względu na specyfikę rozstrzyganej materii, wydanie jednego postanowienia dotyczącego wszystkich adresatów. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że zgodnie z art. 62 kpa organ może, a nie jest zobowiązany do połączenia spraw, dlatego też Sąd I instancji słusznie powołał się na art. 7 kpa (a więc na słuszny interes obywateli), iż w kontekście tego interesu obywateli nieskorzystanie (a nawet nierozważnie takiej możliwości) z danej instytucji o charakterze fakultatywnym może stanowić uchybienie. Nie jest uzasadnione twierdzenie Organu, by Sąd I instancji wiązał skutki stosowania art. 62 kpa z celami art. 98b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) nie ma też podstaw do skorzystania z tej regulacji, gdyż nie występuje tu przypadek nieruchomości, w stosunku do której brak jest możliwości racjonalnego zagospodarowania. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).