I OSK 1074/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska Paweł Miładowski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 69/08 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie kierowców 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz M. M. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 69/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie kierowców. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Prezydent Miasta Włocławka decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) skierował M.M., posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii ABC, na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. Decyzja została wydana w związku z informacją Prokuratora Rejonowego we W. z dnia [...] października 2007 r. o zastrzeżeniach w stanie zdrowia M. M. mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. Jak wskazał prokurator, w toku prowadzonego postępowania karnego o przestępstwo z art. 177 § 2 k.k. (sygn. spr. [...]) przeciwko M.M. ustalono, że jest on inwalidą, mającym problemy z kręgosłupem, a także trudności z poruszaniem się z powodu złamania pięty oraz kostki lewej nogi oraz choruje na serce. Od decyzji Prezydenta Miasta Włocławka skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku. W jego ocenie nieuzasadnione jest skierowanie go na badania, gdyż zastrzeżeń do stanu jego zdrowia nie miała ani komisja orzekająca o stopniu jego niepełnosprawności w sierpniu 2007 r., ani egzaminator, przeprowadzający teoretyczny oraz praktyczny egzamin na prawo jazdy w październiku 2007 r. Wątpliwości co do jego stanu zdrowia nie mieli także lekarze z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, przeprowadzający w 2002 r. badanie, na podstawie którego uzyskał on świadectwo kwalifikacyjne, potrzebne do uzyskania licencji do prowadzenia działalności gospodarczej o charakterze transportowym - taksówki osobowej. M.M. wskazał ponadto, iż w związku z jego staraniem o zwrot odebranego mu prawa jazdy, Wydział Komunikacji w którym czynił powyższe starania, również nie miał zastrzeżeń co do stanu jego zdrowia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku nie uwzględniło odwołania i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO uznało, że kwestionowana decyzja wydana została w wyniku powzięcia informacji o nasuwających się zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego, a informację tę uznać można za wiarygodną, jako, że wpłynęła od państwowego organu w związku z przeprowadzanymi przez niego czynnościami służbowymi. Organ odwoławczy podniósł również, że Prokurator Rejonowy we W. działał na podstawie art. 182 i 188 k.p.a. i wniósł o skierowanie strony na badanie lekarskie z uwagi na nasuwające się zastrzeżenia co do jej stanu zdrowia. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 69/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M.M. na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku wskazując, iż decyzja ta nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że Prezydent Miasta Włocławka, dokonując oceny informacji zawartej we wniosku Prokuratora Rejonowego, nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał zawiadomienie prokuratora za wystarczającą podstawę do skierowania skarżącego na badania. Dopiero badania lekarskie wykażą istnienie bądź brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez skarżącego pojazdem. Odnosząc się do udziału prokuratora w sprawie, Sąd I instancji uznał, że podstawą działania Prokuratora Rejonowego we W. był art. 182 i 188 k.p.a. zgodnie z którymi prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem oraz prawo udziału w postępowaniu na prawach strony. Zasadniczą, w ocenie Sądu I instancji, kwestią jest to, że organem kierującym na badania był Prezydent Miasta Włocławka, a nie (jak sugerował skarżący) prokurator. Skierowanie na badanie nastąpiło na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) stanowiącego, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.M. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, iż postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami tj. naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a. skutkującym przekroczeniem granic uznania administracyjnego z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15 ze zm.), a także naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zakwestionował ocenę Sądu I instancji odnoszącą się do tego, że informacje zawarte we wniosku Prokuratora są wystarczające do skierowania skarżącego na badania. Skarżący podnosi, że organy administracji oparły się wyłącznie na uzasadnieniu wniosku Prokuratora Rejonowego we W., w treści którego wymieniono schorzenia skarżącego czym naruszyły zasadę prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Uchybienie to, z kolei, skutkowało przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W skardze kasacyjnej wskazano również, że organ I instancji nie uzasadnił swojej decyzji, a organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu do stanowiska odwołującego się M.M. czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny aprobując rozstrzygnięcie organu administracji sam zaaprobował, zdaniem skarżącego, naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania czym naruszył normę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto, skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu i Sądowi I instancji to, że nie wzięły pod uwagę braku wystarczającej wiedzy medycznej prokuratora, który sformułował wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez M.M. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 69/08, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, iż postępowanie organu administracji dotknięte było wadami wynikającymi z: art. 7 k.p.a. skutkującym przekroczeniem granicy uznania administracyjnego w świetle § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15 ze zm.) oraz z art. 107 § 3 k.p.a. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazującym, że organy administracji publicznej rozpatrujące przedmiotową sprawę dokonały wyczerpującej i wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza co do znaczenia wniosku prokuratora Prokuratury Rejonowej we W. jako dowodu w sprawie. Co najmniej przedwczesne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznające prawidłowość oceny w tym zakresie przyjętej przez organy administracji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy nie została w pełni wyjaśniona. Zarówno organy orzekające w tej sprawie jak i Sąd I instancji nie odniosły się w wystarczający sposób do podnoszonych przez skarżącego argumentów. Posługując się regułami wykładni systemowej oraz celowościowej przyjąć należy, że art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz.) odnosi się do możliwości wezwania kierującego, posiadającego uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych, do poddania się specjalistycznym badaniom lekarskim w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, w przypadku powzięcia przez organ umotywowanych zastrzeżeń, co do stanu jego zdrowia. Zatem wezwanie kierującego pojazdem do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. Oznacza to, że nie wystarczą zatem same wątpliwości, iż kierujący może być w takim stanie i tym samym nie gwarantuje on bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Okoliczności ustalone przez organ muszą bowiem z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. Stanowi o tym § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15 ze zm.), zgodnie z którym starosta może skierować na badanie lekarskie jedynie taką osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach o jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W tym kontekście należy wskazać, że organy administracji nie są wyłączone od dodatkowego badania, czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich wątpliwości. W przedmiotowej sprawie wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej z dnia [...] października 2007 r. nie zawierał wystarczających danych na poparcie zgłoszonych przez prokuratora zastrzeżeń co do stanu zdrowia M.M. w kontekście dopuszczalności posiadania przez niego uprawnień do kierowania pojazdami, aby wyłącznie na podstawie tego wniosku skierować skarżącego na kontrolne badania lekarskie. Prokurator powołał się ogólnikowo na akta postępowania karnego o sygn. [...] oraz akta rentowe ZUS, z których to wynikało, że skarżący jest inwalidą, choruje na kręgosłup, miał złamaną piętę i kostkę lewej nogi, ma problemy z poruszaniem się dodatkowo choruje na serce. W ramach przysługujących organom administracji publicznej uprawnień, konieczne było, w kontekście przedmiotowej sprawy, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności podnoszonych przez skarżącego w tym przedmiocie. Organ administracji drugiej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do stawianych przez skarżącego twierdzeń, że posiadane przez niego schorzenia nabył w 1986 r. i 2002 r. i nie zostały one uznane wówczas za przeszkodę w uzyskaniu prawa jazdy oraz uprawnień do prowadzenia taksówki osobowej oraz, że zastrzeżeń co do stanu jego stanu zdrowia mającego wpływ na kierowanie pojazdami nie miał, w czasie ubiegania się o "przywrócenie" prawa jazdy zespół orzekający o stopniu niepełnosprawności w sierpniu 2007 r., ani egzaminator prawa jazdy podczas teoretycznego i praktycznego egzaminu zdanego w dniu [...] października 2007 r., co w efekcie spowodowało ponowne uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami w dniu [...] października 2007 r. Akta administracyjne sprawy ograniczone zostały jedynie do samego wniosku prokuratora o wszczęcie postępowania w przedmiocie skierowania skarżącego na kontrolne badania lekarskie. Wniosek ten obligował organ administracji do wszczęcia takiego postępowania, ale nie był wystarczający do merytorycznego załatwienia sprawy bez wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez skarżącego i ustosunkowania się do nich w zakresie zasadności zastrzeżeń co do zdolności skarżącego do kierowania pojazdami. W szczególności zaś nie wyjaśniono okoliczności, na którą wskazywał skarżący, że w sierpniu 2007 r. był badany przez zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, który nie wystąpił do starosty o skierowanie skarżącego na badanie lekarskie w przedmiocie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Raz jeszcze podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do składanych przez M.M. oświadczeń. Poza przedstawieniem szczątkowych informacji zawartych we wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej we W. organy administracji nie podjęły żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia, bądź uzupełnienia informacji przedstawionych we wniosku, a świadczących o ewentualnych nasuwających się zastrzeżeniach co do stanu zdrowia M.M. Nie przeprowadzono nawet dowodów powołanych we wniosku Prokuratora z akt sprawy [...] i z akt rentowych ZUS Oddział w T. Wszystko to prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie wziął pod rozwagę, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zatem ponownie rozważyć, przy uwzględnieniu powyższych wskazań, czy organy administracji wyjaśniły, ustaliły i dokonały oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W tym stanie rzeczy, z powodu zasadności wyżej wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).