I OSK 1085/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1028/20 w sprawie ze skargi T.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 marca 2020 r. nr DAP-WOSR-7280-16/2018/JB w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od T.J. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.J. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: organ) z 30 marca 2020 r., nr DAP-WOSR-7280-16/2018/JB, w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, wyrokiem z 30 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1028/20, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, polegający na jego błędnej wykładni, co doprowadziło do ustalenia, że K.J. nie miał miejsca zamieszkania bezpośrednio przed wybuchem drugiej wojny światowej na terytorium byłej Rzeczypospolitej Polskiej. Podnosząc powyższy zarzut, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania zgodnie z normami obowiązującymi. W piśmie z 24 lutego 2021 r. skarżąca kasacyjnie zrzekła się prawa do przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Postanowieniem z 16 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na sprawę toczącą się przed Trybunałem Konstytucyjnym o sygn. akt SK 102/20. Postanowieniem z 18 sierpnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych. W konsekwencji oceniając zarzuty błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego Sąd Kasacyjny musi brać pod uwagę stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania. W sytuacji zaś, gdy został w skardze kasacyjnej postawiony wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, przedmiotem kontroli Sądu Kasacyjnego jest jedynie sposób wykładni tego przepisu z pominięciem sposobu jego zastosowania. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że K.J., poprzednik prawny skarżącej, jeszcze przed wybuchem wojny nie miał swojego miejsca zamieszkania ani głównego, ani dodatkowego w majątku Z. i nie posiadał z tą majętnością związku polegającego na zamiarze stałego lub czasowego w niej przebywania, który to związek miałby zostać przerwany przez wybuch wojny, a istnienie którego pozwalałoby uznać, że posiadał on w dniu wybuchu wojny dwa miejsca zamieszkania w rozumieniu przedwojennych przepisów. W okresie od 1 stycznia 1937 r. do 1 stycznia 1942 r. całość bieżącej administracji, zarządzania i funkcjonowania majątku Z. spoczywać miała na jego dzierżawcach, co wyklucza, iż K.J. mógł być z nim związany i na co dzień w nim przebywać, a także angażować się w sprawy związane z tym majątkiem. Strona skarżąca kasacyjnie uważa natomiast, że prawidłowa wykładnia art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi do wniosku, że przez zamieszkiwanie w nieruchomości w rozumieniu przepisów prawa wskazanych w tym przepisie nie można rozumieć wyłącznie stałego zamieszkiwania lub czasowych pobytów w nieruchomości, ale że za miejsce zamieszkania konkretnej osoby w rozumieniu § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz.U.54.489; dalej jako "rozporządzenie meldunkowe") można uznać miejsce, gdzie znajduje się "jej majętność" – bez konieczności spełnienia dodatkowych wymogów, takich jak choćby posiadanie majętności i przebywanie w niej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1090, dalej jako "ustawa z 2005 r.") prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów: a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. poz. 580) lub b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. poz. 934), lub c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz.U.54.489; dalej jako "rozporządzenie meldunkowe"), - oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić. Warto podkreślić, że w art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. chodzi o rzeczywiste zamieszkiwanie, które może być dowodzone m.in. poprzez zameldowanie (por. regulacje rozporządzenia meldunkowego, zwłaszcza § 3 i 4). Dla ustalenia zamieszkiwania w danej gminie ustalenia wymaga miejsce ześrodkowania stosunków osobistych i gospodarczych (§ 3 pkt 2 ww. rozporządzenia) przeciwstawiając się w tym zakresie czasowemu pobytowi (§ 3 pkt 3 ww. rozporządzenia), czy czasowej nieobecności (§ 5 ww. rozporządzenia). Chodzi więc o siedzibę, pod którą rozumie się miejsce wykonywania zawodu lub urzędu, położenie majętności (§ 9). Przyjąć przy tym należałoby, że w przypadku wielu miejsc zamieszkania może chodzić o ześrodkowanie w gminie stosunków osobistych i gospodarczych niekoniecznie w okresie całego roku. W orzecznictwie istnieje utrwalony pogląd, że posiadanie co najmniej jednego miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP, w rozumieniu co najmniej jednej przedwojennej regulacji normatywnej definiującej miejsca zamieszkania, przesądza o spełnieniu przesłanki domicylowej z art. 2 pkt 1 ustawy w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą z dnia 12 grudnia 2013 r. W rozporządzeniu meldunkowym przyjęto dla celów ustalenia składu ludności gminy, że osoby mające "rzeczywiste miejsce zamieszkania" w gminie (§ 3 (1) lit. a) to osoby zajmujące w obrębie gminy mieszkania "wśród okoliczności, wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych" (§ 3 (2)). Jednocześnie w § 9 uregulowano zagadnienie ustalania dla celów meldunkowych miejsca zamieszkania w sytuacji wielości tych miejsc. Przyjmując założenie, że w razie wielości miejsc zamieszkania trudno wskazać miejscowość, w której dana osoba ma "ześrodkowane" stosunki osobiste i gospodarcze, uznano, że za miejsce zamieszkania "osoby, zwykle mieszkającej w dwóch lub więcej miejscowościach, będzie uważana stosownie do okoliczności jedna z tych miejscowości, a mianowicie ta, w której osoba interesowana posiada siedzibę główną, lub w której wykonywa główny swój zawód lub urząd, lub gdzie znajduje się jej majętność albo - o ile chodzi o małoletnich i niewłasnowolnych - gdzie znajduje się ich prawne miejsce zamieszkania". Wykładnia § 9 rozporządzenia meldunkowego musi być dokonywana z uwzględnieniem tego, że miejsce położenia majętności danej osoby może być uznane za miejsce zamieszkania dopiero wówczas, gdy osoba ta zamieszkuje w tej majętności. Sam fakt posiadania majętności nie stanowi zatem o zamieszkiwaniu w niej danej osoby. Z art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. można wywieść więc, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, który miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a miejsce zamieszkania podlega ustaleniu na podstawie jego zamiaru stałego pobytu w miejscu na obszarze Polski (miejscowości), badanego według zakresu działalności właściciela (art. 3 (1) ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. i art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r.) lub jego rzeczywistego miejsca zamieszkania w domu w obrębie gminy, chociażby czasowo w gminie nieobecnego, przez który rozumie się fakt zajmowania w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności, wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych (§ 3 (1) lit a oraz (2) rozporządzenia meldunkowego). Miejsce zamieszkania może być wywodzone także na podstawie okoliczności wskazujących na miejsce wykonywania zawodu, urzędu lub położenia majętności (§ 9 rozporządzenia meldunkowego). Przy czym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, związek miejsca zamieszkania z tymi ostatnimi okolicznościami nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r., art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. i przepisów rozporządzenia meldunkowego. Oznacza to, że badając miejsce zamieszkania zawsze należy uwzględniać zamiar stałego pobytu (rzeczywistego zamieszkania) w tym miejscu, niezależnie od tego, czy jest to miejsce głównego pobytu, czy dodatkowe miejsce zamieszkania. Cechą istotną dla określenia "miejsce zamieszkania" jest bowiem istniejący zamiar stałego pobytu w tym miejscu, której to cechy nie można przyporządkować do określenia "pobytu czasowego". Ten bowiem obejmuje stan przebywania w jakimkolwiek domu bez zamiaru obrania sobie tam miejsca zamieszkania (§ 3 (3) rozporządzenia z dnia 23 maja 1934 r.). Nie mieści się więc w określeniu miejsca zamieszkania czasowy pobyt w celu załatwiania konkretnych spraw, w tym dopilnowania budowy, doglądania nieruchomości czy organizacji uroczystości państwowych (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., I OSK 1948/21). Z powyższych rozważań wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. uznając, że przesłanka domicylu z tego przepisu może być uznana za spełnioną dopiero w przypadku stwierdzenie, że dana osoba posiadała na tzw. kresach wschodnich II Rzeczypospolitej Polskiej "majętność", z którą zachowywała związek polegający na zamiarze stałego lub choćby czasowego w niej przebywania. Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.