I OSK 1086/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Małgorzata Pocztarek Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2007 sygn. akt I SA/Wa 2095/06 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia. 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. kwotę 334 (trzysta trzydzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2095/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: wnioskiem z dnia 14 września 2004 r. Stowarzyszenie [...] "[...] " z siedzibą w K., zwróciło się do Wojewody Ś. o zezwolenie na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę ludziom starszym i bezdomnym pod nazwą "Dom Spokoju dla Ludzi Starszych" w K.. W piśmie z dnia 29 czerwca 2005 r. Stowarzyszenie oświadczyło, że rezygnuje całkowicie z ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie placówki na warunkach określonych ustawą o pomocy społecznej i wycofuje swój wniosek z dnia 14 września 2004 r. Oświadczyło również, że placówka "Dom Spokoju dla Ludzi Starszych", będzie pełnić funkcję noclegowni i schroniska dla osób bezdomnych do czasu uzyskania przez daną osobę miejsca w domu pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda Ś. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania Stowarzyszeniu zezwolenia. Pismem z dnia 7 lipca 2005 r. Wojewoda Ś. zawiadomił W. K. – Prezesa Stowarzyszenia – o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na nią kary pieniężnej z uwagi na prowadzenie, bez wymaganego ustawowo zezwolenia, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku pod nazwą "Dom Spokoju dla Ludzi Starszych" w K.. Decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 130 ust. 2 , art. 131 ust. 1 i 3-5, w związku z art. 133 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64. poz. 593 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., Wojewoda Ś., nałożył na Stowarzyszenie karę pieniężnej w wysokości 10.000 zł za prowadzenie w ramach działalności statutowej placówki zapewniającej całodobową opiekę niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, działającej pod nazwą "Dom Spokoju dla Ludzi Starszych" w K., bez wymaganego zezwolenia. Organ wskazał, że ze statutu Stowarzyszenia wynika, że prowadzi ono działalność odpłatną, polegającą na organizowaniu i prowadzeniu ośrodków stałego pobytu dla starszych ludzi bezdomnych i innych osób niepełnosprawnych wymagających opieki, w związku z czym, twierdzenie Stowarzyszenia, że placówka w K. pełni jedynie funkcję noclegowni i schroniska dla osób bezdomnych do czasu uzyskania miejsca w domu pomocy społecznej, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Decyzją z dnia [...] nr [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś.. Na tę decyzję Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że wymogi ustawowe odnoszą się do stacjonarnych placówek, które przyjmują beneficjentów na stałe. Natomiast brak jest rozwiązań odnośnie osób, które doraźnie potrzebują pomocy. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2095/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany na mocy art. 7 k.p.a., zabrakło bowiem jednoznacznego ustalenia, iż skarżące Stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu definicji użytej w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd wskazał, że przystępując do wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, należało w pierwszej kolejności, określić w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, charakter działalności prowadzonej przez Stowarzyszenie. Podniesiono, że mając na względzie treść art. 130 ust. 3 w związku z art. 67 powołanej ustawy o pomocy społecznej, niezbędne było wykazanie, że Stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą, w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku. Pojęcie działalności gospodarczej należy natomiast rozumieć zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), w myśl którego działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa (...), a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Wskazano, że w postępowaniu wyjaśniającym Wojewoda Ś. pominął całkowicie ten istotny element sprawy, nie zajął się bowiem w ogóle podstawową kwestią gospodarczego charakteru kontrolowanej działalności, co było konieczne, gdyż – zdaniem Sądu pierwszej instancji – nie sposób odczytywać treści art. 130 ust. 2 w oderwaniu od art. 67 powołanej ustawy o pomocy społecznej, w którym wyraźnie akcentowany jest gospodarczy charakter działalności jako element, który przesądza o tym, że podmiot podejmujący działalność w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku, jest obowiązany uzyskać zezwolenie na taką działalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił także uwagę, że przy analizie charakteru działalności prowadzonej przez Stowarzyszenie, nie powinno się pomijać faktu, że posiada ono status organizacji pożytku publicznego, co wynika z wpisu w rubryce 4 działu 3 rejestru Stowarzyszenia i że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.), statutowa działalność takiej organizacji nie jest działalnością gospodarczą, może być natomiast prowadzona jako działalność nieodpłatna lub działalność odpłatna. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2007 r., skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Ministra Pracy i Polityki Społecznej, radca prawny M. R., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 67-69 oraz 130 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze względu na treść art. 69 powołanej ustawy o pomocy społecznej oraz fakt, że Stowarzyszenie należy do podmiotów, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia), kwestia prowadzenia działalności gospodarczej przez Stowarzyszenie nie mogła być objęta zakresem postępowania przed organem pierwszej instancji. Dlatego też, w ocenie Ministra, w postępowaniu wyjaśniającym Wojewoda Ś. słusznie pominął ten element sprawy. Zarówno bowiem z decyzji Wojewody jak i Ministra Pracy i Polityki Społecznej wynika, że w sprawie chodzi o działalność statutową, a nie gospodarczą. Zdaniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej Sąd bezzasadnie uznał, iż art. 130 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej dotyczy jedynie placówek prowadzonych w ramach działalności gospodarczej, gdyż przepis ten nie zawęża możliwości nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku do podmiotów gospodarczych. Przepis ten określa jedynie przedmiot zakazanej działalności, a jego adresatem jest każdy, kto taką działalność prowadzi, w związku z czym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, w równej mierze dotyczy on działalności gospodarczej, co działalności statutowej podmiotów takich, jak Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Stowarzyszenie [...] "[...]" w K., wniosło o odrzucenie skargi kasacyjnej, zgadzając się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Wskazano, że Stowarzyszenie "[...]" po otrzymaniu uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wystąpiło do Kancelarii "[...]" w B.-B. z wnioskiem o wydanie opinii prawnej na pytanie: "Czy Stowarzyszenie [...] "[...]", będące organizacją pożytku publicznego, może prowadzić całodobowy dom opieki bez zezwolenia Wojewody, czy też konieczne jest takie zezwolenie". Z opinii tej (stanowiącej załącznik do odpowiedzi na skargę kasacyjną), wynika, że Stowarzyszenie nie ma obowiązku uzyskania zezwolenia Wojewody określonego w art. 67 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną zarówno w przypadku, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, jak i wówczas gdy zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i z tą oceną należy się zgodzić. Natomiast w skardze kasacyjnej strona zarzuciła jedynie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 67-69 oraz 130 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Ocena prawidłowości dokonania wykładni przepisów prawa materialnego jest możliwa dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany (vide: T. Woś, M. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 543). W niniejszej sprawie nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny i prawny sprawy. Z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego według stanu na dzień 14 listopada 2006 r. (decyzja organu drugiej instancji zapadła w dniu [...]) wynika, że Stowarzyszenie [...] "[...]" w K., zwana dalej "Stowarzyszeniem" jest stowarzyszeniem posiadającym status organizacji pożytku publicznego. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.) działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych, określonych w tej ustawie. Organizacjami pozarządowymi są, niebędące jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku, osoby prawne lub jednostki nieposiadające osobowości prawnej utworzone na podstawie przepisów ustaw, w tym fundacje i stowarzyszenia. Sfera zadań publicznych, o której mowa w ustawie, obejmuje zadania w zakresie między innymi pomocy społecznej, w tym pomocy rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywania szans tych rodzin i osób, działalności charytatywnej, działania na rzecz osób niepełnosprawnych i wiele innych. Do zlecania realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej, stosuje się przepisy o pomocy społecznej (art. 3 ust. 6 powołanej ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie). Zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), domy pomocy społecznej mogą prowadzić, po uzyskaniu zezwolenia wojewody, między innymi stowarzyszenia. W takim przypadku, gdy stowarzyszenie w ramach działalności statutowej prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, stosuje się do tej działalności przepisy art. 67 ust. 1-3 i art. 68 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Przepisy te stanowią po spełnieniu jakich warunków można uzyskać zezwolenie wojewody oraz wymogi, jakim powinna odpowiadać palcówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku. Charakterystyczne w sprawie jest działanie Stowarzyszenia, które wystąpiło o udzielenie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej w piśmie z dnia 14 września 2004 r., lecz po wskazaniach kontroli, że pomieszczenia przeznaczone na ten dom nie odpowiadają określonym w przepisach wymogom, cofnęło wniosek o udzielenie zezwolenia. Nadto Stowarzyszenie przedstawiło do akt sprawy uchwałę nr [...] z powołaniem się na Statut (którego nie ma w aktach sprawy), z której wynika, że placówka nie jest domem opieki społecznej, lecz jest przeznaczona na krótkotrwały pobyt osób głównie bezdomnych oraz uchwałę nr [...] w sprawie zmiany regulaminu "Przyjmowanie pensjonariuszy do Domu Spokoju dla Ludzi Starszych w K.", którego to regulaminu również nie ma w aktach sprawy. Wskazać należy, że ocena czy uchwały Stowarzyszeń nie naruszają prawa, należą do organu nadzoru nad Stowarzyszeniami, który ma prawo żądać dostarczenia przez zarząd Stowarzyszenia odpisów uchwał oraz żądać od władz Stowarzyszenia niezbędnych wyjaśnień, co wynika z art. 25 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). Przypomnieć w tym miejscu wypada, że art. 34 powołanej ustawy Prawo o stowarzyszeniach stanowi, że stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą. Działalność ta może być odpłatna lub nieodpłatna, z tym, że środki pochodzące z działalności odpłatnej służą realizacji celów statutowych i nie mogą być przeznaczone do podziału między członków stowarzyszenia – także wówczas, gdy są pracownikami stowarzyszenia, bowiem pracownik, który jest jednocześnie członkiem stowarzyszenia, nie znajduje się z tego tytułu w uprzywilejowanej sytuacji. Nadto należy mieć na uwadze, że przepis art. 9 powołanej ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie stanowi, kiedy działalność takiej organizacji uważa się za działalność gospodarczą. I tak art. 9 ust.1. stanowi, że działalność odpłatna pożytku publicznego organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 stanowi działalność gospodarczą, jeżeli: 1) wynagrodzenie, o którym mowa w art. 8 ust. 1, jest w odniesieniu do działalności danego rodzaju wyższe od tego, jakie wynika z kalkulacji bezpośrednich kosztów tej działalności, lub 2) wynagrodzenie osób fizycznych z tytułu zatrudnienia przy wykonywaniu statutowej działalności nieodpłatnej oraz działalności odpłatnej przekracza 1,5-krotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w sektorze przedsiębiorstw ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za rok poprzedni. Ustęp 2 tego przepisu stanowi natomiast, że przez wynagrodzenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, rozumie się wynagrodzenie z tytułu świadczenia pracy lub usług, niezależnie od sposobu nawiązania stosunku pracy lub rodzaju i treści umowy cywilnoprawnej z osobą fizyczną. Natomiast w myśl ust. 3 art. 9 powołanej ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, nie można prowadzić odpłatnej działalności pożytku publicznego i działalności gospodarczej w odniesieniu do tego samego przedmiotu działalności. Wobec niewyjaśnienia wszystkich tych kwestii, pozostaje bez odpowiedzi pytanie jaki typ placówki prowadzi Stowarzyszenie, a zatem również kwestia prawidłowości nałożenia kary pieniężnej. Bez wyjaśnienia tej podstawowej kwestii, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.