I OSK 1087/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 80/09 w sprawie ze skargi Gminy Bydgoszczy na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Gminy Bydgoszczy kwotę 996 (dziewięćset dziewięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 80/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Gminy Bydgoszcz na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził na podstawie art. 73 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) nabycie przez Gminę Bydgoszcz z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, za odszkodowaniem, własności części nieruchomości położnej w Bydgoszczy przy ul. [...], oznaczoną nr ew. [...] o pow. 0,0066 ha, stanowiącej dotychczas własność T. I. M. i J. F. M., jako zajętej pod drogę publiczną gminną. W wyniku złożenia wniosku przez T. i J. M. o ustalenie odszkodowania, Starosta Bydgoski decyzją z dnia [...] marca 2008 r. ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł za przejętą na rzecz Gminy Bydgoszcz działkę gruntu o nr ew. [...] o pow. 0,0066 ha, jednakże decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2008 r. ze wskazaniem na konieczność wyjaśnienia okoliczności związanych z wyceną przedmiotowej działki gruntu wykonaną przez dwóch różnych rzeczoznawców majątkowych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta Bydgoski ustalił odszkodowanie decyzją z dnia [...] września 2008 r. w kwocie [...] zł, którą to decyzję – w wyniku rozpatrzenia odwołania Prezydenta Miasta Bydgoszczy – Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. podzielając ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji zaznaczając iż w sprawie został w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadzony i oceniony materiał dowodowy, o czym świadczy okoliczność, że organ I instancji w celu wyjaśnienia różnicy w kwotach ustalonych w obu otrzymanych operatach szacunkowych, zwrócił się do rzeczoznawców majątkowych o dodatkowe informacje odnośnie doboru nieruchomości w sporządzonych operatach szacunkowych. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy W. K. udzieliła szczegółowych i wyczerpujących informacji zarówno na rozprawie w dniu [...] lutego 2008 r., jak i w późniejszym piśmie z dnia [...] września 2008 r., natomiast wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego J. H. przedstawione w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r., w ocenia organu odwoławczego, nie były wiarygodne, chociażby z uwagi na fakt, iż w sporządzonym przez niego operacie szacunkowym została zastosowana metoda porównywania parami, natomiast w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r. rzeczoznawca ten poinformował organ o zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. operat szacunkowy zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanej nieruchomości oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony przez W. K. jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Określenie wartości nieruchomości, stanowiące podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, wymaga wiadomości specjalnych, którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowy, dlatego organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien on jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek lub braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zatem, w ocenie organu, jeżeli strona odwołująca się uważała, że określony operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo, powinna była, mając stosowne uprawnienie w tym zakresie, przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego lub przedstawić operat szacunkowy wykonany na jej zlecenie. Tymczasem na rozprawie administracyjnej w dniu [...] lutego 2008 r., pełnomocnik Prezydenta Bydgoszczy oświadczyła, iż wybór właściwego operatu pozostawia organowi ustalającemu odszkodowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent Bydgoszczy zarzucił naruszenie art. 134 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz §36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa. Skarżący nie kwestionuje przy tym wartości dowodowej operatu szacunkowego tylko dlatego, że został on sporządzony na zlecenie byłych właścicieli nieruchomości, a nie na zlecenie organu administracyjnego, lecz ze względu na wady operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie T. i J. M. wynikające z doboru nieruchomości podobnych i nie odrzucenia w procesie porównań nieruchomości transakcji o najwyższej cenie. Chybiony jest argument organu odwoławczego, że strona mająca wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, powinna była skorzystać z uprawnienia do przedłożenia operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie lub wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny stosownych operatów szacunkowych, albowiem wskazane powyżej możliwości działania strony są jej uprawnieniem, a nie koniecznością, natomiast obowiązkiem organów prowadzących postępowanie jest wnikliwa ocena dowodów. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości i dokonany zgodnie z uregulowaniami wynikającymi z art. 149-158 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz §36 ust. 1-2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z §36 ust. 1 w zw. z ust. 5 wskazanego rozporządzenia wynika natomiast, iż cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nie można stosować zamiennie z cenami gruntów uzyskiwanymi przy sprzedaży gruntów zajętych pod takie drogi. Zatem rzeczoznawca majątkowy W. K. w celach porównawczych mogła się posłużyć jedynie cenami uzyskanymi przy transakcjach gruntów zajętych pod drogi publiczne, a nie przeznaczonych pod drogi publiczne. Już sama różnica w wartości tej samej nieruchomości określona w dwóch różnych operatach szacunkowych powinna była wzbudzić wątpliwości organu orzekającego w sprawie oraz, że to właśnie przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. sposób wyceny nieruchomości spowodował niczym nie uzasadniony wzrost wartości nieruchomości, znacznie odbiegający nie tylko od wartości nieruchomości określonej w operacie sporządzonym na zlecenie organu, ale także od wysokości odszkodowań za nieruchomości zajęte pod drogi, dotychczas ustalanych przez Starostę Bydgoskiego. Oddalając skargę Prezydenta Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 80/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, iż zaistniały wszystkie niezbędne przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W związku z tym, w celu ustalenia wysokości odszkodowania, organ administracyjny w myśl art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobligowany był do uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. W przedmiotowej sprawie zostały sporządzone, a następnie dopuszczone jako dowód w sprawie, dwie opinie określające wartości spornej nieruchomości. Pierwsza z dnia [...] października 2007 r. została wykonana na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego R. H. i określała ona ostatecznie wartość rynkową prawa własności przejętej działki na kwotę 8736 zł, co stanowi 132,37 zł za m2, natomiast druga z dnia [...] stycznia 2008 r. została sporządzona na zlecenie wnioskodawców przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., która oszacowała przedmiotową nieruchomość na kwotę 15900 zł, co stanowi 241,50 zł za m2. Niewątpliwie w wymienionych operatach szacunkowych wartość spornej nieruchomość znacznie się różniła. W związku z tym, istota sporu w niniejszej sprawie, ostatecznie sprowadzała się do oceny poprawności oszacowania przejętej działki przez wymienionych rzeczoznawców majątkowych. W przyjętym jako podstawa rozstrzygnięcia organów operacie szacunkowym, rzeczoznawca majątkowy W. K. wykorzystała do wyceny nieruchomości podejście porównawcze, stosując metodę korygowania ceny średniej. Jako nieruchomości podobne przyjęła do porównania 19 transakcji kupna-sprzedaży gruntów przeznaczonych pod realizację celu publicznego jakim jest budowa dróg, spośród których wytypowała 11 transakcji, które uznała za najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Natomiast z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. H. wynika, iż zastosował on przy wycenie nieruchomości podejście porównawcze - metodę porównywania parami, przyjmując do porównania 4 transakcje nieruchomości zajętych pod drogi, z których wybrał 3 transakcje jako najbardziej odpowiadające wycenianej nieruchomości. Określona przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. wartość przedmiotowej nieruchomości jest wartością rynkową, czyli najbardziej prawdopodobną jej ceną możliwą do uzyskania na rynku, określoną z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Zastosowanie podejścia porównawczego przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości pozwala na ustalenie "realnej" wartości nieruchomości, w sytuacji gdy przy analizie weźmie się pod uwagę dużą liczbę nieruchomości porównywalnych. Operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2008 r. zawiera ich aż 11, natomiast operat szacunkowy z dnia [...] października 2007 r. jedynie 3, co w ocenie Sądu, wpłynęło na zakres współczynnika korygującego i w konsekwencji nie pozwoliło na ustalenie najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku, przy zastosowanym przez J. H. podejściu porównawczym. Sam fakt, iż określona nieruchomość ma cenę najwyższą, nie wyklucza możliwości jej przyjęcia do porównania przy wycenie nieruchomości. Przede wszystkim należy bowiem, dokonując wyboru nieruchomości porównawczych, przy określaniu wartości rynkowej, kierować się ich podobieństwem do nieruchomości szacowanej, a więc ich stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Rzeczoznawca majątkowy W. K. szczegółowo i przekonywująco wyjaśniła przyczyny przyjęcia do porównania nieruchomości wycenianej najwyżej, wskazując po pierwsze iż przyjęty przez nią dobór nieruchomości podobnych wynikał z rynku, który nie jest jednorodny i występują w nim różnice w cenach, po drugie że nieruchomość wyceniana najwyżej została również przyjęta przez nią do analizy, ze względu na to, iż jest najbardziej podobna i ma cechy najbardziej zbliżone do nieruchomości szacowanej, tj. została wydzielona z obszaru przeznaczonego pod zabudowę wielorodzinną i znajduje się w pobliżu dużego centrum handlowego i dużego węzła komunikacyjnego, przez co najbardziej odzwierciedla cechy przejętej od wnioskodawców nieruchomości. Istotnym w sprawie jest również fakt, co słusznie zauważył organ, iż przy wycenie nieruchomości nie zostały wziętej pod uwagę wartości nieruchomości, które zlokalizowane były najbliżej szacowanej nieruchomości, a których uwzględnienie z pewnością wpłynęłoby na podwyższenie ustalonej w operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2008 r. wartości przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym należy wskazać, iż określona w tym operacie wartość nieruchomości została ustalona na poziomie średnim, a uwzględniona spośród transakcji porównywanych cena najwyższa jest ceną najbardziej prawdopodobną, z uwagi na duże jej podobieństwo do nieruchomości szacowanej. Wątpliwości może jedynie budzić okoliczność, iż w kwestionowanym przez skarżącego operacie szacunkowym zostały przyjęte do porównania nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, a nie nieruchomości zajęte - jak sporna nieruchomość - pod drogi publiczne oraz, że w procesie porównawczym były brane pod uwagę działki według wartości rynkowej gruntów, z których je wydzielono, co naruszało zasady wynikające z §36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W ocenie sądu mimo, iż nie było to w pełni zgodne z §36 wskazanego rozporządzenia, było to jednak logiczne i odpowiadające zasadom konstytucyjnym, a także zgodne z ustawami regulującymi instytucje ograniczenia i pozbawienia prawa własności za odszkodowaniem oraz problematykę wyceny nieruchomości. Dobór nieruchomości pomocniczych do wyceny przedmiotowej nieruchomości został bowiem dokonany w taki sposób, aby jak najbardziej odzwierciedlać cechy przejętej działki, w tym funkcję przeważającą wśród gruntów przyległych. Konstytucyjna zasada ochrony własności jest podstawową zasadą Rzeczypospolitej Polskiej, zatem odstępstwo od niej w postaci dopuszczalności pozbawienia właściciela tego podstawowego prawa podmiotowego, po pierwsze musi być uzasadnione szczególnymi okolicznościami (cel publiczny), po drugie odszkodowanie za takie działanie państwa musi spełniać kryterium słuszności i w żadnym wypadku nie może rażąco pogarszać sytuacji właściciela. W związku z tym, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego dokonującego wyceny nieruchomości, która stanowi podstawę ustalenia przez organ wysokości odszkodowania, jest określenie wartości tej nieruchomości w sposób najbardziej odzwierciedlający jej realną wartość. Zatem jeżeli rzeczoznawca majątkowy napotyka trudności w doborze nieruchomości porównawczych, ze względu np. na niewielką ich ilość na danym ryku, winien on poczynić wszelkie starania aby wybrać do porównania nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości szacowanej, w celu uzyskania rzeczywistej jej wartości w ramach wybranego przez niego podejścia do wyceny nieruchomości, zachowując przy tym przede wszystkim zasady wynikające z przepisów rangi ustawowej, a dopiero w dalszej kolejności biorąc pod uwagę odpowiednio reguły zawarte w przepisach niższej rangi takich jak rozporządzenia wykonawcze do ustaw. Podkreślenia wymaga, iż w przedmiotowej sprawie wybór sposobu oszacowania działki i doboru nieruchomości porównawczych był zdeterminowany nie tylko okolicznościami faktycznymi sprawy, a więc specyfiką przejętej działki, która stanowi fragment chodnika przed posesją i która została wydzielona z gruntu mającego funkcję mieszkaniowo-usługową, tego zaś typu wydzielone działki nie sposób porównywać z innym działkami ze względu na brak materiału porównawczego w obrocie, ale również zastosowanym w sprawie - celem określenia wartości spornej nieruchomości - podejściem porównawczym, które pozwala ustalić realną wartość nieruchomości tylko jeżeli weźmie się pod uwagę dużą liczbę nieruchomości porównywalnych. Dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. wycena przedmiotowej działki najbardziej odzwierciedlała jej wartość rynkową, albowiem uwzględniała ona cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania, a także zawierała ona właściwe podejście i metodę wyceny. Sporządzony zaś przez nią operat szacunkowy został wykonany z większą starannością i rzetelnością, niż operat sporządzony przez J. H., charakteryzował się on logicznością, spójnością i konsekwencją, przedstawiona zaś w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości lepiej odzwierciedla występujące w nim ceny rynkowe, co słusznie zauważył organ odwoławczy. Odszkodowanie orzeczone na podstawie wskazanego operatu szacunkowego, spełnia konstytucyjny wymóg "słuszności" odszkodowania. Natomiast operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. H., nie jest wiarygodny, zawiera on zbyt małą ilość nieruchomości pomocniczych do właściwego określenia wartości rynkowej nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, a ponadto nie uwzględnia on zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Uzasadnienie J. H. dokonanej przez niego wyceny spornej nieruchomości nie jest konsekwentne, albowiem w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r. wskazał on, iż zastosował przy podejściu porównawczym metodę korygowania ceny średniej, podczas gdy ze sporządzonego przez niego operatu szacunkowego wynika, iż przy wycenie nieruchomości zastosowano metodę porównywania parami. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2009 r. złożył Prezydent Bydgoszczy zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i zastosowanie, tj. art. 134 i art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 263, poz. 2601 ze zm.) i §36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż przyjęty za dowód na okoliczność wysokości odszkodowania operat szacunkowy oznaczony datą [...] stycznia 2008 r. sporządzony przez W. K. jest niezgodny z art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przyjęte do ustalenia odszkodowania transakcje nie dotyczą gruntów zajętych pod drogi, lecz są transakcjami gruntami przeznaczonymi pod drogi. Przyjęty dowód jest niezgodny ze sposobem użytkowania i przeznaczeniem, a w konsekwencji aktualnie kształtującymi się cenami w obrocie nieruchomości, o których stanowi art. 134 ust. 2. Rzeczoznawca W. K. popełniła błąd w oszacowaniu przyjmując transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi, a więc takimi gruntami, które mają inne przeznaczenie, lecz z powodu prowadzenia inwestycji drogowej uzyskują inne, nowe przeznaczenie. Transakcje o takim charakterze osiągają znakomicie wyższe wartości od transakcji gruntami, które są już zajęte pod drogi. Dowodem na występowanie różnic jest operat szacunkowy sporządzony przez J. H., który został opracowany na bazie transakcji gruntami zajętymi pod drogami. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego w §36 ust 1 wyraźnie stanowi, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wskazaną metodą poprzez postanowienia ust. 5 §36 stosuje się do ustalania wysokości odszkodowania za działki gruntów znajdujące się pod drogami, a przejęte na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Metody wyceny przyjęte w obu operatach szacunkowych są poprawne i zgodne z prawem i obowiązującymi rzeczoznawców zasadami szacowania, natomiast przyjęcie przez Sąd, iż metoda zastosowana przez biegłą W. K. jest poprawniejsza, bowiem za porównanie przyjmuje 11 transakcji (niestety gruntami przeznaczonymi pod drogi), gdy w metodzie biegłego W. H. przyjmuje jedynie 3 (lecz poprawne - bowiem transakcje dotyczyły gruntów zajętych pod drogami), jest nieuprawnione. Biegła W. K. sporządzając poprawnie oszacowanie i przyjmując wyłącznie do porównania transakcje działkami gruntu zajętymi pod drogi osiągnęłaby wynik zbliżony do biegłego J. H. Biegła w sporządzonym operacie szacunkowym przyjęła w tabeli nr 1 pod poz. 10 transakcję skrajnie odbiegającą od kolejnych, a mianowicie 307, 66 zł/m2 w sytuacji gdy kolejna co do wysokości transakcja została zawarta z wartością 217 zł/m2 (poz. 12), kolejna 198,98 zł/m2 (poz. 13) i następna 175,10 zł/m2 (poz. 3). Powyższe wskazuje, iż transakcja przyjęta przez rzeczoznawcę miała charakter wyjątkowy dla stron. Już sama budowa tabeli wskazuje na nienaturalne umieszczenie transakcji w zestawieniu. Bliższa jej analiza wskazuje, iż inwestor - nabywca gruntu był zobowiązany wobec gminy Bydgoszcz do zakończenia w określonym terminie inwestycji drogowej warunkującej uruchomieniem centrum handlowego. Nabywca nieruchomości przeznaczonej pod drogę (a nie zajętej przez drogę) działał w sytuacji przymusowej, bez możliwości zastosowania rozwiązań zastępczych. Taka sytuacja wypełnia negatywną przesłankę przewidzianą przez art. 151 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co powinno skutkować pominięciem tej transakcji w oszacowaniu. Przedstawiona przez biegłą W. K. w operacie szacunkowym tabela zbudowana jest w układzie chronologicznym transakcji, lecz kwestionowana transakcja z poz. 10 układ ten burzy, bowiem ta transakcja powinna zostać wpisana pod poz. 4. Oznacza to, iż najprawdopodobniej została wprowadzona poza pierwotnym porządkiem, lub przesunięta celowo dla uniknięcia wrażenia, iż podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania w styczniu 2008 r. są głównie transakcje pochodzące z okresu od listopada 2005 r. do lutego 2007 r. Nie można wykluczyć, iż takie postępowanie miało służyć ukryciu nieprawidłowo przyjętego dla tego okresu wzrostu cen o 20% w stosunku rocznym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie stwierdzając, iż rzeczoznawca majątkowy W. K. wyjaśniła dobór nieruchomości pomocniczych do wyceny (brak rynku nieruchomości zajętych pod drogi, niewielka ilość zawieranych transakcji, brak zbioru nieruchomości podobnych). W jej ocenie (potwierdzonej także stanowiskiem innych rzeczoznawców z terenu Bydgoszczy, do których Wojewoda Kujawsko-Pomorski zwrócił się o stanowisko), analiza rynku nieruchomości zajętych pod drogi w Bydgoszczy nie daje podstawy do stwierdzenia, że istnieje zbiór (rynek) nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, co najwyżej można mówić o istnieniu pojedynczych nieruchomości podobnych, jednak nie można mówić o istnieniu zbioru tych nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy - działając zgodnie z §36 w celu wyceny nieruchomości podejściem porównawczym - uznała za uzasadnione postępowanie opisane w §36 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na tym, że wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Rzeczoznawca majątkowy nie przeszła "automatycznie" do sposobu wyceny określonego w §36 pkt 2 rozporządzenia. Opinia wyrażona w operacie szacunkowym poprzedzona była głęboką analizą rynku nieruchomości. Wyjaśniony i uzasadniony został dobór nieruchomości porównywanych (najbardziej zbliżone do nieruchomości szacowanej aby uzyskać rzeczywistą wartość szacowanej nieruchomości, najbardziej zbliżoną do jej realnej wartości). Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzieliły również osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania wskazując m.in., iż oba operaty szacunkowe sporządzone na potrzeby ustalenia odszkodowania straciły już na aktualności w myśl art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego skarga kasacyjna w ogóle nie powinna mieć już miejsca. Do oceny zaś operatów szacunkowych uprawniona jest – według art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami – organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Kolejność umieszczenia transakcji w tabeli nie ma zaś żadnego znaczenia dla wartości operatu. Transakcje najwyższe i najniższe i tak nie są brane pod uwagę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę naruszenia przepisów prawa materialnego określoną w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dlatego zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, odszkodowanie za działki gruntu zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r., przejęte zostały z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Problematyka ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości uregulowana została przede wszystkim w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), w której art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 wskazano, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości i ustalenie tej wysokości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartość rynkową nieruchomości stanowi przy tym najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu, iż strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Rynkową wartość nieruchomości określa się przede wszystkim przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego, i dopiero, gdy istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie tych podejść, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym (art. 152 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podejście porównawcze polega zaś na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego; ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Według art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z powyższego wynika, iż odszkodowanie służy zrekompensowaniu utraty wartości prawa własności nieruchomości, odebranej dotychczasowemu właścicielowi na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wysokość odszkodowania musi przy tym odpowiadać rynkowej wartości odebranego prawa własności nieruchomości, gdzie wartość tę określa rzeczoznawca majątkowy, na którym ciąży obowiązek wyboru takiej metodologii szacowania nieruchomości, która będzie najbardziej adekwatna do celu wyceny, tj. ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie za utratę prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Szczegółowe metody szacowania nieruchomości w podejściu porównawczym, zajętych pod drogi publiczne, określone zostały w §4 ust. 2 – 5 i w §36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Natomiast, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Z §36 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika zaś, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku takich cen, wartość gruntów dla ustalenia odszkodowania określonego w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. określa się w sposób opisany w §36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określonego w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. prawodawca dopuścił zatem stosowanie zarówno metody porównywania parami, jak i metody korygowania ceny średniej. Do wyboru zastosowania jednej z tych metod ustawodawca uprawnił zaś rzeczoznawcę majątkowego, gdzie ustawowym kryterium tego wyboru jest cel dokonywanej wyceny, a więc w rozpatrywanej w zaskarżonym wyroku sprawie, ustalenie odszkodowania za część nieruchomości zajętą pod drogę publiczną. Nie bez znaczenia zatem, w §36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskazano na konieczność dokonywania wyceny takich nieruchomości przede wszystkim na podstawie cen nieruchomości podobnych do wycenianej, a więc na podstawie cen uiszczanych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wyceny w takim przypadku można oczywiście dokonać jedynie wówczas, gdy – stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i §4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – znane są ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cechy tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Błędnie zatem w zaskarżonym wyroku przyjęto, jakoby niezgodność wyceny sporządzonej przez W. K. z §36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie miała znaczenia dla wyceny nieruchomości, skoro przyjęcie do wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne – w cenie Sądu pierwszej instancji - było logiczne i odpowiadające zasadom konstytucyjnym, a także zgodne z ustawami regulującymi instytucje ograniczenia i pozbawienia prawa własności za odszkodowaniem oraz problematykę wyceny nieruchomości. Jeżeli w ocenie Sądu pierwszej instancji, operat szacunkowy sporządzony przez W. K. nie był w pełni zgodny z obowiązującym prawem określającym metodologię szacowania nieruchomości, to skutkiem takiej oceny, operat ten nie może być podstawą ustalenia odszkodowania, jako dowód wartości nieruchomości nie w pełni odpowiadający prawnym wymogom do traktowania go za taki dowód. Jeżeli jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji jest to pozorna niezgodność z prawem, polegająca na przyjęciu innej metodologii szacowania nieruchomości ze względu na brak w obrocie nieruchomościami wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, tj. nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, to w takim przypadku rolą Sądu pierwszej instancji było dokonanie oceny, czy przyjęty za podstawę do ustalenia odszkodowania operat szacunkowy został prawidłowo zweryfikowany w postępowaniu administracyjnym, jako właściwszy wobec operatu szacunkowego sporządzonego przez J. H. pod względem dopuszczonej prawem metodologii szacowania nieruchomości w odniesieniu do panującej na rynku nieruchomości sytuacji w zakresie transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. Nie ulega wątpliwości, iż art. 80 kpa stanowi dla organów administracji prawną podstawę dokonywania oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, w tym operatów szacunkowych jako dowodów wartości nieruchomości. Operat szacunkowy stanowi jednak sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego organu administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć owych wiadomości specjalnych. Jeżeli bowiem organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne mógłby wiążąco zweryfikować we własnym zakresie wszystkie ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, to w takim przypadku, operat ten traciłby ustawowy walor opinii z zakresu wiadomości specjalnych, wynikający z art. 7 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 84 §1 kpa. Słuszny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, iż przy stosowaniu podejścia porównawczego, większa ilość transakcji nieruchomościami podobnymi przyjętymi do porównań w sposób pełniejszy odzwierciedla możliwą do uzyskania cenę za nieruchomość wycenianą, która to cena stanowi miernik rynkowej wartości tej nieruchomości. Nie można jednak zapominać, iż dla prawidłowej wyceny nie jest istotna wyłącznie ilość nieruchomości przyjętych do porównań, lecz to, czy nieruchomości te spełniają ustawowym wymóg podobieństwa do nieruchomości wycenianej określony w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązujące w tym względzie prawo nie wskazuje zatem, przy jakiej ilości nieruchomości przyjmowanych do porównań metoda korygowania ceny średniej zastosowana w operacie przyjętym w rozpatrywanej sprawie za podstawę do ustalenia odszkodowania jest właściwsza od metody porównywania parami przyjętej w drugim operacie szacunkowym. To właśnie wiedza z zakresu wiadomości specjalnych odnośnie kształtujących się tendencji w obrocie nieruchomościami na rynku przyjętym za adekwatny dla dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości służy ocenie, która z zastosowanych metod szacowania nieruchomości w pełniejszy sposób skutkuje określeniem rynkowej wartości wycenianej nieruchomości w rozumieniu art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takiej zaś wiedzy należy oczekiwać od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, jako uprawnionej w art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami do dokonywania oceny rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny – jak w rozpatrywanej sprawie. Skarżący kasacyjnie toczy bowiem spór z organami administracji o prawidłowość zastosowanej metodologii szacowania nieruchomości ze względu na cel tej wyceny. Ocena prawidłowości zastosowanej metodologii nie może być jednak sprowadzona jedynie do oceny jej legalności, skoro obie metody szacowania nieruchomości zastosowane w operatach sporządzonych w rozpatrywanej sprawie, są prawnie dopuszczalne. Istnieje więc konieczność dokonania oceny, która z zastosowanych metod – przy uwzględnieniu sytuacji panującej w obrocie nieruchomościami – jest właściwsza z metodologicznego punktu widzenia dla osiągnięcia ustawowego celu określenia rynkowej wartości części nieruchomości już od lat – tj. co najmniej od czasu sprzed 31 grudnia 1998 r. - zajętej pod drogę publiczną. Dla dokonania zaś tej oceny konieczne jest ustalenie m.in. okoliczności, czy kształtowanie się w obrocie nieruchomościami cen transakcyjnych jest zróżnicowane w zależności od tego, czy nieruchomość jest już zajęta pod drogę publiczną, czy pod taką drogę jest tylko przeznaczona. Konieczne jest również ustalenie, czy transakcje przyjęte w operacie szacunkowym sporządzonym przez J. H. dotyczyły nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej i czy ilość występujących transakcji takimi nieruchomościami była wystarczająca w ujęciu metodologicznym do zastosowania metody porównywania parami i w konsekwencji tego poprzestania w ramach szacowania nieruchomości na regule określonej w §36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ocena operatów szacunkowych w powyższym zakresie wymyka się z zakresu kontroli legalności tych operatów, dlatego jej dokonanie nie jest możliwe w granicach wyznaczonych art. 80 kpa, i z tego względu, organy orzekające w sprawie powinny były uzyskać ocenę sporządzonych operatów szacunkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomości od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Stosownie bowiem do art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Tylko więc organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych może dokonać oceny rozbieżnych operatów szacunkowych przez pryzmat prawidłowości zastosowanej metodologii szacowania nieruchomości, jako adekwatnej do okoliczności wpływających na wartość nieruchomości, kształtujących się w obrocie rynkowym, ponieważ ocena w takim zakresie przekracza ustawowy zakres kontroli legalności operatów szacunkowych przypisany organom administracji w art. 80 kpa oraz zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu. Przedwcześnie zatem uznano w zaskarżonym wyroku, jako skutek niewłaściwego zastosowania art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ustalonych okolicznościach sprawy, jakoby rynkową wartością przedmiotowej części nieruchomości była jedynie wartość określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez W. K., podczas gdy operat szacunkowy sporządzony przez J. H. nie mógł być skutecznie podważony jedynie okolicznościami wskazanymi przez organy administracji orzekające w sprawie. W tej samej postaci naruszono zaskarżonym wyrokiem także §36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przedwcześnie uznając zaistnienie w sprawie okoliczności wyłączających zastosowanie do określenia wartości przedmiotowej części nieruchomości powołanego przepisu. W konsekwencji powyższego, mając na uwadze sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem jedynie przepisów prawa materialnego, co umożliwia rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi złożonej na decyzje administracyjne wydane w sprawie, za nieprawidłowe należy uznać również te decyzje, skoro przy ich wydawaniu organy orzekające nieprawidłowo, bez wymaganego w tym względzie dowodu określonego w art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przez to z naruszeniem także art. 80 kpa, podważyły jeden z operatów szacunkowych sporządzonych w sprawie, ustalając odszkodowanie na podstawie drugiego operatu szacunkowego, pomimo braku wykazania, iż pierwszy z operatów szacunkowych nie spełnia metodologicznych wymagań dla określenia rynkowej wartości części przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający uwzględni wyrażoną powyżej ocenę co do zakresu uprawnienia w dokonywaniu oceny prawidłowości operatów szacunkowych, mając także na względzie okoliczności dotyczące aktualności sporządzonych dotychczas operatów szacunkowych.