I OSK 1090/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1584/13 o odrzuceniu skargi E. R. na pismo Inspektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zbycia lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1584/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę E. R. na pismo Inspektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zbycia lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga E. R. dotyczy pisma, które ma charakter wyłącznie informacyjny. Składa się ono z jednego zdania, o niczym nie rozstrzyga, a jedynie zawiera informację, że stanowisko w przedmiocie wniosku skarżącej z 12 sierpnia 2013 r. "zostało zawarte w piśmie tut. Wydziału z dnia 9 września 2013 r.". Nie jest to więc pismo w rozumieniu indywidualnego aktu administracyjnego organu (decyzji administracyjnej lub postanowienia). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga podlega także odrzuceniu, bowiem kwestia zbycia lub odmowy zbycia lokalu mieszkalnego należącego do jednostki samorządu terytorialnego lub do Skarbu Państwa nie jest rozstrzygana przez organy administracyjne na drodze administracyjnoprawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Kwestie związane ze sprzedażą lokali mieszkalnych mają charakter cywilnoprawny. W ocenie Sądu I instancji sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu Cywilnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem przyjęcie, iż złożenie propozycji zakupu nieruchomości, a w istocie oferty zawarcia umowy, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 k.p.a., podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. Zatem w sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy, jakim są prezydent miasta czy wójt gminy, nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości. Występują więc jako reprezentujący osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, dlatego też sprawy te, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym należą, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 k.p.c., do właściwości sądu powszechnego. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła E. R., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem nie zostały one ani w części ani w całości uiszczone. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, iż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych pomimo braku ku temu przesłanek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pismo Inspektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa nawet jeśli wprost o tym nie wspomina, to jednak ingeruje w przysługujące skarżącej uprawnienie. Rozstrzygnięcie to należy rozpatrywać w kategoriach działania władczego i jednostronnego. Skarżąca nie miała bowiem żadnego wpływu na ostateczne stanowisko zajęte przez organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności za niezasadny należy uznać zarzut zmierzający do wykazania, że objęte skargą pismo Inspektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] września 2013 r. powinno być potraktowane jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 art. 3 § 2 P.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się przy tym, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. W zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie zauważył, że pismo z dnia [...] września 2013 r. nie ma charakteru ani aktu ani czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zaskarżone pismo nie zawiera bowiem władczego rozstrzygnięcia, które decydowałoby o sytuacji prawnej skarżącej, nie nakłada też na niej żadnych konkretnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień, które wynikałyby z przepisów prawa. W istocie pismo to zawierało jedynie informację, że stanowisko w sprawie zostało zawarte w piśmie z dnia 9 września 2013 r. Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej oceny charakteru pisma Inspektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] września 2013 r., stwierdzając, że nie stanowiło ono przejawu działalności administracji publicznej określonej w art. 3 P.p.s.a. Ponadto wskazać należy, że sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 1 k.c. i art. art. 535 - 602 k.c.), a wobec tego sprawa dotycząca zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego gminy ma charakter cywilnoprawny. W orzecznictwie podkreśla się również, iż decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 k.c.). Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego, natomiast naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera wobec powyższego elementu administracyjnego - władczego. Dlatego za nieuprawnione należy uznać twierdzenia wnoszącej kasacyjną, iż podjęcie przez gminę decyzji w przedmiocie sprzedaży nieruchomości nie ma charakteru cywilnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.