I OSK 1098/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Leszek Leszczyński del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 1049/10 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia pobytu w Ośrodku Wsparcia dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w Olsztynie oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr MOPS.PI/8131-12/16/2010, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Olsztynie, działając na podstawie art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 51 ust. 1 i ust. 4, w związku z art. 4 oraz art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), odmówił K.K. przedłużenia pobytu w [...] przy ul. J. [...] w O. W uzasadnieniu podał m.in., że K. K. w dniu 9 czerwca 2010 r. złożyła wniosek o przedłużenie pobytu w Ośrodku Wsparcia. Zgodnie z postanowieniem zespołu opiniującego istnieją przeciwwskazania do dalszego pobytu wnioskodawczyni w powyższej placówce. Mianowicie, według poczynionych przez zespół ustaleń K. K. nie przestrzega zasad współżycia społecznego, nie dba o porządek i czystość we własnym pokoju oraz nie reguluje opłat mieszkaniowych. Ponadto, w rażący sposób narusza regulamin organizacyjny Ośrodka, do którego przestrzegania została zobowiązana. Swoim zachowaniem stwarza negatywną atmosferę w placówce, a nawet stanowi zagrożenie dla współmieszkanek i ich dzieci. Zachowanie wnioskodawczyni destrukcyjnie i bardzo niekorzystnie wpływa na funkcjonowanie placówki. Nadto, personel Ośrodka powziął informację, iż K. K. zastrasza pozostałe matki, stosuje wobec nich przemoc psychiczną, a nawet fizyczną, co powoduje, że obawiają się one o bezpieczeństwo własne i swoich dzieci. Dyrektor wskazał, iż wielokrotnie informowano K. K., że przestrzeganie Regulaminu Organizacyjnego Ośrodka Wsparcia [...] stanowi jeden z podstawowych wymogów przedłużenia pobytu w placówce. Jednocześnie ustalono, że K. K. bardzo często przebywa wraz z córką pod adresem stałego zameldowania. Powyższe prowadzi do wniosku, że wnioskodawczyni, która jest osobą bardzo zaradną, samodzielną i nie wymaga wsparcia w zakresie zaspokajania własnych potrzeb, ma możliwość zapewnienia schronienia sobie i dziecku. W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. przedstawiała swoją sytuację rodzinną, wskazała, iż nie stanowi zagrożenia dla pozostałych osób mieszkających w Ośrodku oraz wniosła o zmianę decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], utrzymało w całości w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. Argumentując rozstrzygnięcie wskazało, iż w sprawie negatywne stanowisko dotyczące przedłużenia pobytu odwołującej się w Ośrodku Wsparcia [...] wyraził zarówno zespół (w składzie 5 osobowym) opiniujący zasadność dalszego pobytu mieszkanki w Ośrodku Wsparcia, jak i Kierownik tej placówki. Obie opinie zostały szczegółowo uzasadnione i jednoznacznie wskazują, iż wnioskodawczyni nie powinna dalej przebywać w Ośrodku. Odwołująca się była pouczana o konsekwencjach niewłaściwego zachowania i łamania regulaminu Ośrodka. Miejsce, w którym przebywa jest schronieniem nie tylko dla niej, ale także innych kobiet potrzebujących pomocy i zachowanie jednej z mieszkanek nie może negatywnie wpływać na pozostałe osoby korzystające z pomocy. Odwołująca się winna także mieć na uwadze, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc, o jaką się ubiega strona jest pomocą fakultatywną, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia wszelkich przesłanek może ona zostać nie przyznana. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Odwołująca się jest osobą samodzielną i sama rozwiązuje swojej problemy w związku z czym dalsze przebywanie jej w placówce jest niezasadne (także z uwagi na pozostałe osoby przebywające w Ośrodku). Kolegium dodało, że decyzja będąca przedmiotem odwołania nie przekracza ram tzw. uznania administracyjnego oraz jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa zarówno materialnego jak i procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 1049/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia pobytu w Ośrodku Wsparcia, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Celem pomocy społecznej zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej, gdyż mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania (art. 3 ust. 2 ustawy). Sąd podkreślił, że w myśl art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Inaczej mówiąc, możliwe do spełnienia jest tylko to, na co pozwalają środki w chwili załatwienia sprawy. Z kolei, zgodnie z art. 51 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia. Ośrodkiem wsparcia, o którym mowa powyżej może być ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, dzienny dom pomocy, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, schronisko i dom dla bezdomnych oraz klub samopomocy. Z treści powyższego przepisu wynika, że jedną z kategorii ośrodków wsparcia są domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Rola takiej placówki sprowadza się do całodobowego, okresowego zaspokajania potrzeb bytowych i świadczenia usług wspomagająco-opiekuńczych. Jednocześnie, ten typ ośrodków zajmuje się udzielaniem pomocy o charakterze interwencyjnym, tzn. zapewnieniem schronienia i wsparcia podczas sytuacji kryzysowej, w celu jej przezwyciężenia. Funkcjonowanie takiej jednostki powinno opierać się przede wszystkim na partnerskich relacjach pomiędzy jej mieszkańcami oraz między nimi, a personelem i nie może godzić w prywatność mieszkańców, w ich indywidualne potrzeby i rozwój osobowy. Sąd wskazał, że decyzje administracyjne podejmowane przez organy administracji publicznej na podstawie powołanego powyżej przepisu mieszczą się w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, o czym świadczy sformułowanie "mogą być przyznane usługi (...) świadczone w ośrodku wsparcia". Ocena, czy w konkretnej sprawie występują szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie do ośrodka wsparcia, bądź też odmowa przyjęcia (przedłużenia pobytu – jak w niniejszej sprawie) pozostawiona więc została swobodnemu uznaniu organu. Kontrola legalności decyzji wydawanych w granicach uznania administracyjnego sprowadza się więc do oceny, czy organy uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszyły one zasady swobodnej oceny dowodów. W orzecznictwie i literaturze jednolicie podkreśla się, iż podejmowane w ramach tak zwanego uznania administracyjnego rozstrzygnięcia muszą opierać się na obiektywizmie, bezstronności, rzetelnym i wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego, co ma znaleźć wyraz w uzasadnieniu stanowiska zajętego przez organ. Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem niczym nieskrępowanego, dowolnego działania. Organ rozstrzygający w sprawie powinien zatem uzasadnić swoje stanowisko, zawrzeć w nim motywy, z racji których podjęto decyzję danej treści. W przeciwnym razie nie poddawałaby się ona żadnej kontroli. Ponadto każda decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego podlega ocenie pod względem legalności, to jest zgodności z prawem w zakresie zarówno podstaw prawnych, jak i faktycznych, które powinny być znane, a nie domniemywane. W okolicznościach sprawy zwrócić należy uwagę na opinię Dyrektora Ośrodka Wsparcia [...] w O. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej odmowy przedłużenia K. K. pobytu w Ośrodku. Z powyższej opinii wynika, że skarżąca przez cały okres pobytu w Ośrodku w rażący sposób naruszała zasady obowiązujące w placówce nie stosując się do obowiązującego regulaminu organizacyjnego placówki. Pomimo wielokrotnych upomnień ustnych, a także udzielonych na piśmie, uporczywie nie przestrzegała Regulaminu poprzez: nie wnoszenie opłat za pobyt, nieprzestrzeganie zasad współżycia społecznego i brak poszanowania godności innych współmieszkańców i pracowników Ośrodka, nie utrzymywanie ładu i porządku w pokoju przydzielonym do użytku oraz pomieszczeniach wspólnie użytkowanych, powracanie do Ośrodka z kilkuletnim dzieckiem po godzinie 2000, zakłócanie porządku publicznego poprzez nieprzestrzeganie ciszy nocnej. K. K. była uprzedzana, że dalsze nieprzestrzeganie Regulaminu Organizacyjnego Ośrodka Wsparcia będzie stanowiło podstawę do nieprzedłużania jej pobytu, a nawet może spowodować usunięcie jej z placówki w trybie natychmiastowym. Z powyższej opinii wynika ponadto, że szczególnie uciążliwe były zachowania skarżącej, które przyczyniały się do negatywnej atmosfery wśród domowników oraz psychomanipulacji wobec innych mieszkańców Ośrodka. Polegało to na wytwarzaniu atmosfery zagrożenia oraz złośliwym lub lekceważącym stosunku do innych osób. Poczucie zagrożenia ze strony mieszkanek było tym bardziej realne, że w dniu 1 maja 2010 r. w późnych godzinach wieczornych patrol Policji poszukiwał K. K. w Ośrodku Wsparcia, informując mieszkanki, że jest ona podejrzana o użycie ostrego narzędzia i zranienie byłego konkubenta. Ponadto skarżąca oficjalnie przyznawała się do leczenia psychiatrycznego. Wszystkie te aspekty były zgłaszane kierownikowi Ośrodka, wpłynęła również skarga na piśmie. W opinii podkreślono, że mieszkanki Ośrodka Wsparcia same w przeszłości doznawały przemocy ze strony osób, z którymi mieszkały (rodziców, współmałżonków) i z tego też powodu znalazły schronienie w Ośrodku Wsparcia, a zachowanie skarżącej powodowało, że niemożliwym było zapewnienie właściwego schronienia dla ofiar przemocy. Z materiału sprawy wynika ponadto, że K. K. notorycznie utrzymywała bałagan w pokoju przyznanym jej do zamieszkania, nie reagowała na uwagi pracowników Ośrodka, lekceważąc je. Nieprzestrzeganie zasad ładu, czystości i porządku przez skarżącą powodowało, że mieszkająca z nią córka przebywała w pomieszczeniu w warunkach nieodpowiadających godności człowieka, a wręcz zagrażających jej zdrowiu – dziecko 6-letnie miało bowiem dostęp do leków psychotropowych, nasercowych leżących na szafce, a leki przepisane dziecku leżały na pufie. Takie zachowania wpływały również negatywnie na funkcjonowanie innych mieszkanek Ośrodka. Ponadto, pomimo zawieranych ze skarżącą uzgodnień nie realizowała ona założeń Indywidualnego Programu Usamodzielnienia, w szczególności w zakresie przestrzegania Regulaminu Organizacyjnego placówki ale również w zakresie uczestnictwa w zajęciach prowadzonych w ramach pobytu dziennego w placówkach dla osób z zaburzeniami psychicznymi, co tłumaczyła podjęciem pracy. Pomimo tego, że utraciła pracę, nie podjęła leczenia i treningów w ramach pobytu dziennego. Pobyt ten miał stanowić pomoc w poradzeniu sobie z problemami psychiatrycznymi, które zgłaszała. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organy administracji w uzasadnieniach swoich decyzji w sposób kompleksowy, jasny i oczywisty przedstawiły argumentację uzasadniającą odmowę przedłużenia pobytu skarżącej w Ośrodku Wsparcia. Rozstrzygnięcia organów opierają się bowiem na analizie materiału dowodowego sprawy i w sposób logiczny przedstawiają motywy zajętych stanowisk. Obowiązkiem organów administracji było uwzględnienie wszystkich okoliczności, które określały możliwość uwzględnienia wniosku o przedłużenie pobytu w placówce, oraz dokonanie na ich podstawie oceny, czy istnieją podstawy do odmownego załatwienia takiego wniosku. Zaprezentowana przez organy w tym zakresie argumentacja nie dość, że znajduje potwierdzenie w zebranym w spawie materiale dowodowym, to przede wszystkim uzasadnia odmowę przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy. Sąd badając legalność zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji, nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością eliminacji ich z obrotu prawnego. Podkreślił, że uznaniowy charakter decyzji odmawiających przedłużenia pobytu w Ośrodku Wsparcia sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny ich kontrola jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę. K.K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 133 § 1 w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ustalenie faktu, który nie ma odzwierciedlenia w aktach sprawy, polegający na mylnym uznaniu, iż Skarżąca ma miejsce do stałego zamieszkania, co w konsekwencji między innymi doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż zasługiwała ona na uwzględnienie, – art. 106 § 3 i 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 k.p.c. polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych polegające na stwierdzeniu okoliczności, iż powódka jest osobą zaradną i samodzielną nie potrzebuje ona wsparcia poprzez przedłużeni jej pobytu w Ośrodku Wsparcia [...], – art. 3 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swojego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 i 9 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję ww. przepisów k.p.a., a mianowicie, iż organy administracji nie dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, 2) przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że opłaty te nie zostały uiszczone w całości ani w części, powiększone o należny podatek VAT. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzuty najdalej idące naruszenia art. 3 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji nie jest zasadny. Sąd dokonał pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy. Tym samym zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Szerokie uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi o ocenie zarówno ustaleń stanu faktycznego sprawy, jak i ocenie prawidłowości zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 i 4 w związku z art. 4 oraz art. 3 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 powołanej stawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd prowadzi uzupełniające dowody z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości okoliczności stanu faktycznego. W sprawie Sąd takich wątpliwości nie miał, a zarzuty skargi kasacyjnej zawierające jedynie polemikę z ustaleniami stanu faktycznego nie podważają prawidłowości tej oceny. Oparcia ustaleń na opiniach nie można ocenić jako naruszenie przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.