I OSK 1098/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gmina Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1444/23 w sprawie ze skarg A.R., D. D., B.K., M. K., M. M., S., P.K., M.K. oraz R. Ł., W.S., R. Ł., G.S., J. R., J.R., D.R., J.R., A.R., B.., Z.K., K. K. i M. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr WS-VI.7534.3.170.2021.BP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza solidarnie od A.R., D. D., B.K., M. K., M. M., S., P.K., M.K. oraz R. Ł., W.S., R. Ł., G.S., J. R., J.R., D.R., J.R., A.R., B.., Z.K., K. K. i M. K. na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2024 r. (sygn. akt II SA/Kr 1444/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu skarg: A.R., D. D., B.K., M. K., M. M., S., P.K., M.K. oraz R. Ł., W.S., R. Ł., G.S., J. R., J.R., D.R., J.R., A.R., B.., Z.K., K. K. i M. K. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr WS-VI.7534.3.170.2021.BP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Z akt sprawy wynikało, że decyzją z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr GN.II.5621.1.50.2019.JM, wydaną na wnioski skarżących, wniesionych w latach 2019-2021, Starosta Krakowski orzekł o: zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...] z obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej [...] m. [...], w granicach parceli 1. kat. 40, b. gm. kat. [...], na rzecz: A..R. w 7/64 części, S. D. w 7/64 części, D.D. w 7/128 części, B.K. w 7/128 części, M.K. w 7/128 części, P. K. w 7/384 części, M.K.w 7/384 części, M.M. w 7/384 części, K.K. w 3/64 części, J.R. w 3/64 części, J.R. w 3/128 części, J.R. w 3/128 części, D.R. w 1/64 części, A. R. w 1/64 części, B.W. w 1/64 części, R. Ł. w 12/384 części, W. S.w 1/16 części, R. Ł. w 12/384 części, G.S. w 1/16 części, M.N. w 3/16 części (pkt 1 decyzji) i zobowiązaniu w/w osób do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty 11 686,90 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (pkt 2 decyzji). W ocenie bowiem organu I instancji, zgromadzone w toku postępowania dowody wskazywały, że na terenie objętym wnioskami zwrotowymi - od daty wywłaszczenia aż do chwili obecnej - nie został zrealizowany cel wywłaszczenia tego terenu, a którym była budowa i urządzenie Parku Kultury i Wypoczynku w [...]. Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Gminę Miasta [...], Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia 29 sierpnia 2023 r., uchylił jednak w/w decyzję Starosty Krakowskiego i odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0[...] ha, powstałej z podziału działki nr [...] z obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej [...] m. [...], w granicach parceli 1. kat. 40, b. gm. kat. [...]. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, wskazał zaś, że w niniejszym przypadku cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 30 listopada 1967 r. nr USW.IV-60/III/54/67, którego podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa m.in. parcela 1. kat. 40, b. gm. kat. [...] jako niezbędna pod budowę Parku Kultury i Wypoczynku w [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr 51/65 wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 7 lipca 1965 r. znak: BAU-4516/12/65 na rzecz Dyrekcji Inwestycji Miejskich II w [...]. Z treści powyższej decyzji lokalizacyjnej wynikało natomiast, że (cyt.): "inwestor przystąpi do opracowania dokumentacji projektowo-kosztorysowej, obejmującej projekt wstępny z realizacyjnym planem zagospodarowania terenu w nawiązaniu do otoczenia", "w miarę etapowego urządzenia poszczególnych sektorów Parku Kultury i Wypoczynku, każdy program zainwestowania poszczególnego sektora wymagał będzie odrębnej decyzji lokalizacyjnej, o którą należy w miarę potrzeby zwracać się do WBUiA przy dołączeniu wszystkich materiałów" oraz iż "do zazielenienia można będzie przystąpić po opracowaniu i akceptacji przez tut. Wydział projektu terenów zielonych (projekt może być opracowany etapowo)". Zdaniem zatem Wojewody, powyższe świadczyło o tym, że zagospodarowanie terenu przewidzianego pod Park Kultury i Wypoczynku miało być przeprowadzone etapami, choć plan zagospodarowania terenu i plany zazielenienia nie były jeszcze - w momencie wydawania ww. decyzji lokalizacyjnej - opracowane. Dopiero w dniu 31 grudnia 1965 r. Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa, na podstawie opinii Zespołu Rzeczoznawców dla Oceny Projektów Inwestycyjnych z dnia 30 grudnia 1965 r. (prot. Nr 135/65), zatwierdziło skrócone założenia projektowe zazielenienia Parku Kultury i Wypoczynku w [...] w zakresie planu pięcioletniego na lata 1966-1970. W wydanej zaś w dniu 25 kwietnia 1967 r. "informacji o przygotowaniu i realizacji centralnego parku kultury i wypoczynku w [...]" zapisano, że Miejskie Biuro Studiów i Projektów Budownictwa - na zlecenie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych – opracowało w latach 1958-1960 skrócone założenia projektowe, a Miastoprojekt - [...] w 1962 r. wykonał plan szczegółowy parku. Jednocześnie w ww. dokumencie zapisano, że Rada Narodowa m. Krakowa w dniu 21 czerwca 1963 r. podjęła wprawdzie uchwałę w sprawie rozwoju i porządkowania terenów zielonych w [...], a której realizacja obejmowała m.in. obszar Parku Kultury, jednakże - ze względu na wysoki koszt realizacji całego programu budowy parku – jego realizacja została przesunięta w czasie w stosunku do pierwotnych koncepcji, wskutek czego Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa podjęło decyzję o etapowym przejmowaniu przez miasto całego terenu przyszłego parku, jego zadrzewieniu i zagospodarowaniu poprzez obsadzenie drzewami i krzewami, obsianie terenu trawą, urządzenie dróg i ścieżek oraz ustawienie ławek. Miało to na celu stworzenie, jeszcze przed okresem realizacji docelowego programu parku, zwartego terenu zielonego, który w miarę realizacji mógł być etapowo oddany do użytku społeczeństwa. Następnie dla umożliwienia realizacji ww. programu opracowane zostały przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich II w [...] założenia projektowe zazielenienia parku, obejmujące zazielenienie całego terenu parku w okresie 10-15 lat. Wobec powyższych zatem ustaleń, w ocenie organu odwoławczego, celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było utworzenie ogólnodostępnego terenu zielonego. Wojewoda wskazał także, iż w 1966 r. powstał Szczegółowy Plan Miejscowy Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku w [...], zatwierdzony w 1967 r., jednak planu tego nie udało się w toku postępowania administracyjnego odnaleźć. Po zatwierdzeniu ww. planu przystąpiono natomiast do sporządzania planów szczegółowych zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych etapów realizacji Parku i decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 4 stycznia 1968 r. nr B AA 600/NH/33/67, zatwierdzono projekt wstępny częściowego zagospodarowania przestrzennego II i III etapu sektora Parku celem wykonania w czynie społecznym ścieżek spacerowych i zadrzewienia ww. terenu. Dokument ten jednak nie został dołączony do pozyskanego egzemplarza ww. decyzji, a – zgodnie z którą - uproszczony projekt wstępny perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego Parku Kultury i Wypoczynku w [...] należało dopiero opracować i przedłożyć do zatwierdzenia po uzyskaniu wcześniej zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Parku Kultury i Wypoczynku przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Nowa Huta. Powyższe – jak podkreślił Wojewoda – potwierdzało więc, że realizacja docelowego programu parku, a nawet szczegółowe opracowanie planów tego docelowego programu, zostało przesunięte do czasu zrealizowania programu zazielenienia parku. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym wynikało również, że na terenie objętym niniejszym wnioskiem miał powstać sektor wypoczynku biernego - [...], jako teren zieleni urządzonej wysokiej wraz z krzewami przez który miały przebiegać ciągi piesze i główne. Tym niemniej opis techniczny do projektu realizacyjnego Parku "tymczasowe zagospodarowanie" - projekt wstępny terenów I, II, III etapu stanowił, że celem tego projektu było zagospodarowanie tymczasowe terenów zielonych oraz dróg, placów, odwodnienia i elementów małej architektury, obszaru I, II, III etapu. Zagospodarowanie tymczasowe Parku miało zatem polegać na zaprojektowaniu: zieleni, spacerowych ciągów komunikacyjnych pieszych, rozmieszczeniu elementów małej architektury - schodów, ławek, koszy na śmieci, piaskownic i kiosków, zlokalizowaniu polany zlotowej (zlokalizowanej na terenie etapu III) i odwodnieniu terenu. Ogólnie zadrzewienie zaprojektowano jako luźne skupiska z dużymi płaszczyznami otwartymi ze względu na możliwość dogodnego przepływu mas powietrza, jednocześnie – ze względu na fakt, że teren objęty projektem zajęty był dotąd pod uprawy rolne i łąki – to przewidywano jedynie ulepszenie gleby ziemią urodzajną grubości 3 cm oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową. Na zajętym terenie przewidywano także ciągi piesze spacerowe, których układ zaprojektowano w sposób swobodny o zagęszczeniu równomiernym. Przewidywano również utworzenie niewielkich placów z piaskownicami dla dzieci, ustawienie ławek wzdłuż ciągów komunikacyjnych oraz koszy na śmieci. W celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po jej wywłaszczeniu w toku postępowania administracyjnego pozyskano z zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie odbitki zdjęć lotniczych wykonane w skali 1:1000, a obrazujące w/w teren w następujących datach: 9 czerwca 1970 r., 22 sierpnia 1975 r. i 17 października 2019 r. Analiza zdjęcia wykonanego w 1970 r. – zdaniem Wojewody - pozwala stwierdzić, że już w tej dacie, działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania zajęta była pod alejki spacerowe (ciągi piesze), stanowiące integralną część terenu rekreacyjnego oraz zieleń wypełniającą pozostałą część przedmiotowego gruntu. Na zdjęciu późniejszym, wykonanym w 1975 r., pomimo jego niskiej jakości widoczne zaś było, że przedstawiona na zdjęciu z 1970 r. alejka, biegnąca przy granicy południowej przedmiotowej nieruchomości, została zlikwidowana, ale niezmiennie widoczna była alejka przebiegająca przez północną część parceli oraz zieleń pokrywająca przedmiotowy teren. Dodatkowo w dniu 15 września 2020 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości, w trakcie której ustalono, że przedmiotowa nieruchomość, w części objętej postępowaniem o zwrot, była porośnięta drzewami i krzewami (samosiejkami) a na części spornej nieruchomości znajdowały się ogródki działkowe. Odnośnie zaś posiadania i eksploatacji sieci infrastruktury technicznej, która była zlokalizowana na przedmiotowej działce, Wojewoda wskazał, że z pisma [...] SA w Krakowie z dnia 30 października 2019 r. wynikało, iż na działce nr [...] znajdowała się sieć niskiego napięcia składająca się z linii napowietrznej izolowanej ASXSn 4x70 i dwóch słupów napięcia, która była modernizowana w 2003 r. Z treści pisma zaś Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji SA w [...] z dnia 12 listopada 2019 r. wynikało, że przez działkę tę przebiegała sieć wodociągowa i projektowana była trasa sieci kanalizacyjnej. W oparciu o powyższe ustalenia Wojewoda ostatecznie zatem stwierdził, że cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości osiągnięty. Świadczył o tym bowiem fakt, że teren ten po dacie jego wywłaszczenia stanowił część parku w postaci ogólnodostępnego terenu zielonego, z którego mogli korzystać i korzystali mieszkańcy miasta. Natomiast urządzenie w kolejnych latach na części terenu parku, w tym m.in. na przedmiotowej nieruchomości, ogródków działkowych nie mogło świadczyć o nieosiągnięciu celu wywłaszczenia. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła bowiem stosunkowo niewielką część terenów przejętych przez państwo na cele urządzenia planowanego Parku, będącego inwestycją o dużej skali, a której realizacja - już z samej swej istoty a także planistycznych założeń - była przedsięwzięciem wieloetapowym, rozpisanym do wykonania na przestrzeni co najmniej kilkunastu lat. Przy tego rodzaju inwestycjach - zwłaszcza realizowanych w okresie poprzedniego ustroju państwa - mogło zaś dochodzić i niejednokrotnie dochodziło to pewnych modyfikacji pierwotnych założeń, które jednak w żaden sposób nie świadczyły o niewykorzystaniu przejętych nieruchomości na cel wywłaszczenia. Skoro zaś na przedmiotowej nieruchomości cel ten został zrealizowany, bowiem nieruchomość ta stanowiła część otwartego terenu zielonego, z którego korzystać mogli mieszkańcy miasta, to wniosek zwrotowy nie mógł zostać uwzględniony. Wyżej przedstawiona decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 29 sierpnia 2023 r. stała się przedmiotem dwóch skarg, które do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli wnioskodawcy w postępowaniu zwrotowym. A.R., S.D., D.D., B. K., M.K., P. K., M. K.oraz M.M. zarzucili Wojewodzie naruszenie: art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (samodzielnie) oraz w powiązaniu z art. 21 Konstytucji RP a także art. 77 ust. 1 k.p.a. R.Ł., W.S., R.Ł., G.S., J.R., J.R., D.R., J.R., A.R., B.W., Z.K., K. K. i M.K. podnieśli natomiast, że organ odwoławczy naruszył: art. 136 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 cyt. ustawy. W obu skargach skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi Wojewoda Małopolski wnosił o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - na zasadzie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") zarządził połączenie spraw o sygnaturach akt II SA/Kr 1444/23 i II SA/Kr 1445/23 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Oceniając zaś legalność zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody Małopolskiego, iż na działce będącej przedmiotem żądania jej zwrotu, cel wywłaszczenia został zrealizowany, a zatem nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. W ocenie bowiem Sądu, związek pomiędzy sposobem zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskami oraz celem wywłaszczenia był (cyt.): " na tyle luźny, że nie można mówić o realizacji celu wywłaszczenia", gdyż (cyt.): "cel wywłaszczenia został dość szczegółowo określony w ramach stopniowej realizacji planu". W związku z tym Sąd Wojewódzki wprawdzie stwierdził, iż (cyt.): "Prawdą jest, jak wskazał organ odwoławczy, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było utworzenie ogólnodostępnego terenu zielonego, jednakże organowi umknęło, że zgodnie z założeniami, terenu objętego wnioskiem nie miała porastać dzika roślinność, lecz miał to być teren zagospodarowany i urządzony. W sposób planowy miały tam zostać zasadzone drzewa i krzewy, urządzone ciągi piesze, usytuowane ławki". Tymczasem - jak kontynuował w dalszej kolejności Sąd - (cyt.): " Na działce nie stworzono planowanej <<[...]>>, nie urządzono ciągów pieszych, nie zasadzono intencjonalnie wysokiej roślinności i krzewów. Fakt, że obszar ten pozostał , a po wywłaszczeniu porosły go samosiejki – co zostało ustalone podczas rozprawy administracyjnej, czy też w części urządzono na nim ogródki działkowe, nie zmienia powyższej oceny" W szczególności, w opinii Sądu Wojewódzkiego, o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia świadczył w tym przypadku dobitnie fakt urządzenia na nieruchomości ogródków działkowych. O ile bowiem – jak wyjaśnił Sąd – (cyt.): "nieurządzoną zieleń miejską można by ewentualnie zakwalifikować jako dziką część parku, to ogródki działkowe z pewnością nie stanowią ogólnie dostępnych terenów zielonych, służą bowiem wyłącznie ich użytkownikom, którzy w oparciu o zawarte umowy dzierżawy mają prawo korzystać z wydzierżawianych nieruchomości na zasadach wyłączności". Sąd Wojewódzki nie zgodził się także z poglądem Wojewody, iż treść zdjęć lotniczych, sporządzonych w 1970 i 1975 r., mogła świadczyć o tym, że przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod alejki spacerowe (ciągi piesze). . Na zdjęciu z 1970 r. na przedmiotowej działce widoczne były bowiem fragmenty dwóch ciągów komunikacyjnych, z których jeden - jak ocenił Sąd - w roku 1975 (cyt.): "uległ w zasadzie zarośnięciu lub innej degradacji". A w związku z tym nie da się wyraźnie stwierdzić, czy były to alejki parkowe, czy też – jak twierdzi strona skarżąca – drogi dojazdowe do pól, wykorzystywane następnie przy pracach budowlano-ziemnych przy urządzaniu parku. W ocenie Sądu za tą drugą tezą przemawiał przy tym fakt, że w roku 1975 jeden z ciągów w zasadzie zniknął, a co nie miałoby raczej miejsca, gdyby była to użytkowana alejka parkowa. Odnosząc się natomiast do powołanego w uzasadnieniu decyzji Wojewody wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 543/19), Sąd I instancji stwierdził, że dotyczył on wprawdzie wywłaszczenia nieruchomości pod ten sam Park Kultury i wyroku tym sąd orzekający opowiedział się za realizacją celu wywłaszczenia, to jednak należało mieć na względzie, że w/w sprawa dotyczyła innego terenu. Objęte wnioskiem zwrotowym w tamtej sprawie działki znajdowały się bowiem poza terenami wchodzącymi w skład I, II i III etapu realizacji parku (należały do IV etapu realizacji parku). Poza tym Sąd Wojewódzki podkreślił, że w przedmiotowej sprawie na wywłaszczonej działce nie przewidziano zieleni izolacyjnej, dowolnego zazielenienia, czy niskiej zieleni trawiastej, lecz szczegółowo planowano ciągi piesze, "[...]", ławki itd. Z pewnością chodziło zatem o urządzoną zieleń parkową, do realizacji której nigdy jednak nie doszło. Ostatecznie Sąd Wojewódzki, orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. - uznał zatem, że w toku postępowania administracyjnego Wojewoda Małopolski naruszył przepisy proceduralne a przede wszystkim art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (cyt.): "poprzez błędne uznanie, że ustalony – w większości bezspornie – stan faktyczny, świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, a zatem hipotezy prawnej wynikającej z powyższych przepisów." W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina Miasta [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie - na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. - naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to: art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 ust. 1 k.p.a. i w zw. art 136 ust 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust 1 u.g.n. - poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie, iż w aspekcie niniejszej sprawy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany oraz pominięcie przez Sąd I Instancji, iż na gruncie rozpatrywanej sprawy zasadnicze znaczenie ma fakt istnienia nierozerwalnego związku pomiędzy określeniem celu wywłaszczenia i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie istotnym jest, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, Park Kultury i Wypoczynku został wybudowany, a objęta wnioskiem o zwrot działka nr [...] poł. w obrębie [...] jedn. ewid. [...], w granicach parceli 1. kat 40 b. gm. kat. [...] pozostawała w nierozerwalnym związku ze zrealizowaną inwestycją, 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to: art 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a w związku art 137 ust 1 u.g.n. - poprzez błędną jego wykładnię i błędne przyjęcie przez Sąd orzekający, iż zrealizowanie celu wywłaszczenia musi każdorazowo manifestować się podejmowaniem jakichkolwiek pozytywnych działań. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Gmina wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Nadto oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania: R. Ł., W.S., R. Ł., G.S., J. R., J.R., D.R., J.R., A.R., B.., Z.K., K. K. oraz M. K. wnosili o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego - według norm przepisanych. W piśmie procesowym, stanowiącym załącznik do pisma z dnia 12 stycznia 2026 r., uczestnicy postępowania: A.R., D. D., B.K., M. K., M. M., S., P.K., M.K. także wnosili o oddalenie skargi kasacyjnej. Ponadto wnosili również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na obrazie prawa materialnego, w postaci art 137 ust 1 u.g.n. oraz na istotnym naruszenie przepisów proceduralnych, takich jak: art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 (omyłkowo określonym jako: ust.1) k.p.a. i w zw. z art 136 ust 1 i ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Zarzuty te należało uznać za uzasadnione a z uwagi na ich ścisłe wzajemne powiązanie, celowym było ich łączne rozpoznanie. Przedmiotowa sprawa, jak wyjaśniono to na wstępie, dotyczyła decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 sierpnia 2023 r., mocą której organ odwoławczy: uchylił decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 26 sierpnia 2021 r. orzekającą o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...] z obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej [...] m. [...], w granicach parceli 1. kat. 40, b. gm. kat. [...], na rzecz: A..R. w 7/64 części, S. D. w 7/64 części, D.D. w 7/128 części, B.K. w 7/128 części, M.K. w 7/128 części, P. K. w 7/384 części, M.K.w 7/384 części, M.M. w 7/384 części, K.K. w 3/64 części, J.R. w 3/64 części, J.R. w 3/128 części, J.R. w 3/128 części, D.R. w 1/64 części, A. R. w 1/64 części, B.W. w 1/64 części, R. Ł. w 12/384 części, W. S.w 1/16 części, R. Ł. w 12/384 części, G.S. w 1/16 części, M.N. w 3/16 części i o zobowiązaniu w/w osób do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty 11 686,90 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oraz jednocześnie orzekł o odmowie zwrotu w/w nieruchomości. Zdaniem bowiem Wojewody Małopolskiego, na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia, a który stanowiła budowa Parku Kultury i Wypoczynku w [...]. Powyższa decyzja reformatoryjna stała się następnie przedmiotem skarg wniesionych do Sądu Wojewódzkiego przez osoby, które w postępowaniu administracyjnym były wnioskodawcami, a które to skargi Sąd Wojewódzki uwzględnił. Sąd uchylił bowiem zaskarżoną decyzję, uznając, iż organ odwoławczy błędnie przyjął, że (cyt.): " ustalony – w większości bezspornie – stan faktyczny, świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia" podczas, gdy - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - skoro na objętej wnioskiem zwrotowym nieruchomości zaplanowane były: ciągi piesze, "[...]" i ławki to (cyt.): "Z pewnością chodziło zatem o urządzoną zieleń parkową, do realizacji której nigdy nie doszło". Z tym stanowiskiem z kolei nie zgadzała się skarżąca Gmina Miasta [...], która w skardze kasacyjnej podnosiła w szczególności, że Park Kultury i Wypoczynku w [...] został zrealizowany. Była to zaś inwestycja o dużej skali, której realizacja - już z samej swej istoty a także planistycznych założeń - była przedsięwzięciem wieloetapowym, rozpisanym do wykonania na przestrzeni co najmniej kilkunastu lat. Nieruchomość, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, stanowiła zaś stosunkowo niewielką część terenów przejętych przez Państwo na cele urządzenia planowanego Parku. Przed datą wywłaszczenia stanowiła ona pola uprawne, natomiast po tej dacie z terenu prywatnego stała się terenem zielonym ogólnodostępnym. Podkreślano przy tym, że przez działkę nr [...] położoną w obrębie [...] w jednostce ewidencyjnej [...], przy północnej granicy parceli 1. kat. 40 b. gm. kat. [...] przebiegała utwardzona alejka, a co ustalił organ odwoławczy na podstawie zdjęć lotniczych. Ponadto, nieruchomość ta pozostawała w związku z całością inwestycji, jaką stanowił Park Kultury i Wypoczynku. Ciąg pieszy oraz zagospodarowanie terenów zielonych poprzez pozostawienie wywłaszczonego terenu bez ingerencji również bowiem – jak akcentowała strona skarżąca - mogło świadczyć o realizacji w/w celu wywłaszczenia. W ten sposób bowiem Park Kultury i Wypoczynku spełniał podstawową jego funkcję, polegającą na izolacji miasta [...] od kombinatu metalurgicznego. Skarżąca powoływała się w tym miejscu także na fakt, iż w analogicznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał w dniu 9 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 543/19) prawomocny wyrok, w którym wyrażono pogląd, iż (cyt.): "Osiągnięcie celu w postaci zazielenienia nie zawsze wymaga podejmowania jakichkolwiek pozytywnych działań, zwłaszcza gdy przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość, która już uprzednio stanowiła teren zielony. (...) Na istotę celu wywłaszczania w okolicznościach niniejszej sprawy składa się przede wszystkim element negatywny i zachowawczy - chodziło przede wszystkim o wyłączenie możliwości czy też niedopuszczenie do innego zagospodarowania terenu oraz o pozostawienie na nim istniejącego stanu rzeczy. Tak rozumiany cel został osiągnięty właściwe już z chwilą wywłaszczenia; już wtedy też odnośny teren - w takiej postaci, w jakiej był - mógł spełniać i spełniał podstawową funkcję Parku Kultury i Wypoczynku, polegającą na izolacji miasta [...] od kombinatu metalurgicznego. Niewątpliwie stanowił zatem funkcjonalną część parku." Ponadto skarżąca podnosiła, iż również w kolejnej sprawie, dotyczącej Parku Kultury i Wypoczynku w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r. (sygn. akt. II SA/Kr 249/22) oddalił skargę na decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 14 marca 2024 r. (sygn. akt I OSK 2140/22), oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tegoż wyroku. Zatem – jak akcentowała skarżąca - jako, iż powyższe rozstrzygnięcia dotyczyły nieruchomości sąsiedniej, która była zagospodarowana w identyczny sposób jak działka nr [...] o pow. [...] ha (powstała z podziału działki nr [...]), konieczne było w tym przypadku zachowanie jednolitej linii orzeczniczej. Stanowisko to podziela w pełni skład orzekający. Na wstępie należy jednak wyjaśnić, że – wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym wyroku – zakwestionowanie przez Sąd Wojewódzki stanowiska Wojewody Małopolskiego o zrealizowaniu w tym przypadku celu wywłaszczenia wiązało się nie tylko z wykładnią prawa materialnego, ale w dużej mierze było następstwem dokonania przez Sąd I instancji odmiennych - od tych, których dokonał organ odwoławczy - ustaleń faktycznych. Jak wyżej to bowiem zostało przedstawione, w toku postępowania przed Wojewodą Małopolskim zostało uzupełnione postępowanie dowodowe a dokonane - w jego ramach - ustalenia faktyczne, organ odwoławczy oparł m. in. na materiale dowodowym, który stanowiły zdjęcia lotnicze obrazujące sporny teren w dniach: 9 czerwca 1970 r., 22 sierpnia 1975 r. i 17 października 2019 r. Wojewoda wyjaśnił zaś, że analiza zdjęcia wykonanego w 1970 r. pozwalała stwierdzić, że już w tej dacie, działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania zajęta była pod ciągi piesze, stanowiące integralną część terenu rekreacyjnego oraz zieleń wypełniającą pozostałą część przedmiotowego gruntu. Mimo też, że na zdjęciu późniejszym, wykonanym w 1975 r., widoczne było, iż przedstawiona na zdjęciu z 1970 r. alejka, biegnąca przy granicy południowej przedmiotowej nieruchomości, została zlikwidowana, to jednak nadal była widoczna alejka przebiegająca przez północną część parceli oraz zieleń pokrywająca przedmiotowy teren. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki, odnosząc się do wyżej przytoczonego stanowiska Wojewody, stwierdził natomiast, że - w jego opinii - (cyt.): "powyższy wniosek jest dużym nadużyciem i nadinterpretacją załączonych do akt fotografii". W dalszej kolejności zaś Sąd, zarzucając Wojewodzie naruszenie przepisów procedury administracyjnej, sam dokonał ustalenia treści w/w zdjęć, w sposób odmienny od organu. W związku z powyższym podkreślić przede wszystkim należy, że generalnie nie jest rolą sądu administracyjnego dokonywanie ustaleń faktycznych niejako "za organ administracyjny". Sąd administracyjny oczywiście może zakwestionować prawidłowość przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy wadliwość ta mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym niemniej nie może "zastępować" organu w jego kompetencjach. W przypadku zatem stwierdzenia istotnych uchybień w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym w postępowaniu administracyjnym, sąd administracyjny winien je wskazać i wyjaśnić ich znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz w wytycznych skierowanych do organu określić, w jaki sposób powinien on przeprowadzić postępowanie dowodowe przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Sąd administracyjny, jako iż jest wyłącznie sądem prawa, nie powinien zatem - jak wyżej to wyjaśniono – dokonywać samodzielnie odmiennych ustaleń faktycznych od organu, zwłaszcza, gdy takim ustaleniom towarzyszy jednocześnie wypowiedź, iż (jak czytamy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku): " Nie da się jednak wyraźnie stwierdzić czy były to zgodnie z tezą organu urządzone alejki parkowe (...)". Tego rodzaju wypowiedź świadczy bowiem o tym, że zarzucając organowi wadliwość w przeprowadzeniu postępowania dowodowego, Sąd Wojewódzki swojego stanowiska nie tylko nie uzasadnił, ale - wskazując na brak możliwości jednoznacznego przesądzenia o istnieniu na spornym gruncie alejek - poddał je wręcz sam w wątpliwość. Brak wskazania zaś w tym zakresie przez Sąd Wojewódzki na jakiekolwiek inne dowody, które mogły przemawiać za poglądem Sądu, skutkuje tym, że zarzuty kasacyjne, oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. należało uznać za uzasadnione. Zarzucanie bowiem organowi wojewódzkiemu naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie było w tym przypadku poparte żadnymi rzeczowymi argumentami. Odnosząc się przy tym do stanowiska uczestników postępowania, wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2026 r., a kwestionującego prawidłowość tak sformułowanych zarzutów procesowych przez stronę skarżącą, wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. W związku z powyższym w niniejszej sprawie oznaczało to zatem, że istotą przytoczonych wyżej zarzutów procesowych było zarzucenie Sądowi Wojewódzkiemu, iż wadliwe ocenił, że organ odwoławczy naruszył przepisy proceduralne w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Po myśli bowiem art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. (...). Wg natomiast art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak wspomniano wyżej, za poglądem Sądu Wojewódzkiego o braku podstaw do ustalenia, że cel wywłaszczenia nie został w tym przypadku zrealizowany, nie przemawiały żadne miarodajne dowody. Z drugiej strony istotne było, że ponieważ Park Kultury i Wypoczynku w [...] był inwestycją o dużej skali, której realizacja była przedsięwzięciem wieloetapowym i rozpisanym do wykonania na przestrzeni co najmniej kilkunastu lat, to – jak wyjaśnił Wojewoda - realizacja docelowego programu tego zamierzenia została przesunięte do czasu aż najpierw zostanie zrealizowany program zazielenienia parku. W ocenie składu orzekającego, pojęcie zazieleniania jest pojęciem szerokim i niezdefiniowanym. Nie można zatem wykluczyć, że w danym przypadku może ono m. in. oznaczać samoczynne porastanie terenu roślinnością. W takiej zatem sytuacji nie można byłoby więc przyjmować, że skoro nieruchomość, która miała podlegać owemu "zazielenieniu" winna być bezwzględnie porośnięta tylko roślinnością tzw. uporządkowaną. Ponadto przy tego rodzaju przedsięwzięciach jak np. parki o dużych rozmiarach a których realizacja miała następować w ciągu wielu lat i do tego etapami, dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia, nie można odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania tego wyłącznie gruntu, którego zwrotu dotyczyło żądanie, ale - jak słusznie zauważała skarżąca – należało uwzględnić także fakt, że grunt ten był częścią całości parku. Poza tym, zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Odnosząc zaś powyższe do analizowanego stanu, wskazać wypada, że w niniejszej sprawie część spornego gruntu została wprawdzie w okresie późniejszym zajęta pod ogrody działkowe, jednak późniejsze tego rodzaju zagospodarowanie części spornego terenu nie mogło mieć wpływu na ocenę realizacji celu wywłaszczenia. Poza tym niezależnie od powyższego, nadmienić także trzeba, że powstanie ogrodów działkowych w miejscu zaplanowanego wcześniej parku nie musi zawsze dowodzić, iż w takim przypadku cel, dla którego dana nieruchomość została wywłaszczona, nie został zrealizowany. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2021 r. (sygn. akt I OSK 3681/18), wydanym w sprawie, w której celem wywłaszczenia był właśnie park a w rzeczywistości w jego miejscu powstał ogród działkowy, (cyt.): "niewątpliwie teren ogrodu pełni również funkcje wspomagające system ekologiczny, jako część zieleni miejskiej redukuje zanieczyszczenia atmosfery, reguluje wilgotność i temperaturę powietrza, stanowi obszar ze swoistym mikroklimatem na zurbanizowanych terenach dzielnicy. Nie pozostaje to bez znaczenia w aktualnych warunkach zmian klimatycznych." Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji, kierując się wyżej przedstawionymi uwagami. Ponadto Sąd winien także uwzględnić, że przedmiotowa sprawa, która dotyczyła wniosków o zwrotu nieruchomości wywłaszczonej pod budowę Parku Kultury i Wypoczynku nie była sprawą odosobnioną. Oprócz bowiem wymienionych w skardze kasacyjnej wyroków, także wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r. (sygn. akt I OSK 3086/19) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę od tej części wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia z dnia 9 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 956/18), w której Sąd ten oddalił skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego odmawiającą zwrotu nieruchomości, wywłaszczonej pod budowę w/w Parku. Oczywiście w/w wyroki – z formalnego punktu widzenia – nie miały charakteru wiążącego w niniejszej sprawie, tym niemniej skoro jednolitość orzecznictwa jest niewątpliwie wartością w samą w sobie, to w przypadku ustalenia, że sprawy te dotyczyły analogicznych uwarunkowań prawnych i faktycznych, jak w sprawie rozpoznawanej, nie byłoby możliwe wydawanie w tym przypadku całkowicie odmiennego rozstrzygnięcia, gdyż z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji. Zwrócić przy tym należy uwagę, że wprawdzie w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki stwierdził, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 543/19), mimo, iż dotyczył wywłaszczenia nieruchomości pod ten sam Park Kultury i w wyroku tym sąd orzekający opowiedział się za realizacją celu wywłaszczenia, to jednak należało mieć na względzie, że w/w sprawa dotyczyła innego terenu, bo objęte wnioskiem zwrotowym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 543/19 działki znajdowały się poza terenami wchodzącymi w skład I, II i III etapu realizacji parku (należały do IV etapu realizacji parku), to jednak uszło uwagi Sądu I instancji, iż zarówno Sąd Wojewódzki, orzekający w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 543/19, jak i oddalający skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2140/22), w znaczny sposób odwoływały się w motywach swoich rozważań do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2020 r. (sygn. akt I OSK 3086/19). Wyrok ten zaś dotyczył nieruchomości wywłaszczonej pod budowę przedmiotowego Parku, wchodzącej – tak jak w sprawie obecnie rozpoznawanej – w skład terenów, na których miała być realizowana budowa Parku w ramach I, II i III etapu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i – z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.